本文作者为独立顾问 Samantha Robb（荷兰）、独立顾问 Hannah Lily（英国）及 M. Narikbayev 大学（哈萨克斯坦）的 Alberto Pecoraro。文章发表于 Marine Pollution Bulletin 第 209 卷（2024 年），在线出版日期为 2024 年 10 月 24 日，文章编号 117119。文章类型为观点与分析性学术论文，属于类型b。其核心议题是国际海底区域深海采矿（deep seabed mining）国家担保制度中“有效控制”（effective control）的解释路径之争。

文章首先指出，有效控制是国际海底管理局（International Seabed Authority, ISA）国家担保制度的核心概念。根据《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS），私人公司若要在国际海底区域（the Area）获得勘探或开发合同，必须由一个或多个缔约国担保。担保国须对承包者遵守 UNCLOS 及 ISA 规则负责，并在承包者违规时承担潜在责任。目前，ISA 正在谈判《开发规章》草案，为在国际层面重新界定有效控制提供了关键窗口。文章的研究目标是分析比较文献和实践中出现的两种主要解释路径——“监管控制”（regulatory control）与“经济控制”（economic control）——并论证在深海采矿制度中何种路径更为适当。

文章首先详细阐述了“有效控制”在 UNCLOS 中的法律地位。UNCLOS 第 139 条第 1 款、第 153 条第 2 款（b）项以及附件三第 4 条第 3 款等条文将“国籍”与“有效控制”作为并行的担保依据。附件三第 4 条第 3 款尤其关键：如果申请者拥有一个国家的国籍，但被另一个国家或其国民有效控制，则两个国家都必须作为担保国。这一规定表明，UNCLOS 有意将有效控制视为一种独立于公司注册地或国籍的事实状态，以防止私人公司通过形式上的注册规避实质责任。国际海洋法法庭海底争端分庭（Seabed Disputes Chamber of ITLOS）在 2011 年咨询意见中亦确认了国籍与有效控制之间的双重联系，并强调任何申请者都必须获得其国籍国以及对其行使有效控制的国家的担保。

随后，文章系统梳理了 ISA 自 2011 年首个私人公司承包申请以来对有效控制的实际处理。ISA 秘书处在 2014 年和 2016 年分别发布过分析说明，法律与技术委员会（Legal and Technical Commission, LTC）也曾在会议报告中讨论该问题。总体来看，ISA 在实践中采纳了“监管控制”路径，即仅以公司在担保国注册为满足有效控制要求。2023 年，ISA 秘书处委托撰写了一份关于有效控制的讨论文件，但该文件从立场上偏向监管控制路径，作者认为其论证并不充分。文章对 ISA 现有做法提出了批评，认为仅依赖公司注册地无法保证担保国能够实际约束承包者的行为，也无法防止“方便担保国”（sponsoring states of convenience）现象的出现。

文章的核心论证之一是，UNCLOS 中“有效控制”的文本含义和目的不支持纯粹的监管控制解释。根据《维也纳条约法公约》第 31 条的条约解释规则，应当依据条约用语的通常含义、上下文及目的和宗旨进行解释。UNCLOS 第 153 条和第 139 条明确区分了“国籍”和“有效控制”，若将有效控制等同于注册地，则会使这一区分失去意义。此外，UNCLOS 附件三第 5 条第 3 款（c）项在技术转让条款中也使用了“有效控制”概念，其本质上是一个经济控制概念，用以防止复杂的公司结构规避技术转让义务。文章还指出，UNCLOS 中有关保留区（reserved areas）和反垄断的条款旨在确保发展中国家能够实际参与“区域”活动并从中受益，而经济控制路径更符合这些公平性目标。

在比较其他国际法制度时，文章拒绝了秘书处文件对船舶船旗国制度的过度依赖。虽然 UNCLOS 第 91 条和第 94 条涉及船旗国对船舶的“有效行使管辖和控制”，但其法律结构和适用逻辑与深海采矿担保制度存在显著差异：船舶不得拥有多重船旗国，而 UNCLOS 明确设想了多个担保国的情形；第 94 条列举的是具体监管措施，而非界定国家与企业之间是否存在控制关系的资格标准。因此，船旗国判例对解释深海采矿中的有效控制并不具有决定性意义。文章还引入了国际投资法中的“利益拒绝条款”（denial of benefits clauses）作为类比。投资仲裁庭在解释此类条款时，普遍将有效控制理解为对公司管理、运营、董事会成员选择等方面的实际影响力，即经济控制，而不仅仅是注册地。1988 年《南极矿物资源活动管理公约》（CRAMRA）虽未生效，但其对有效控制的定义明确采用了经济控制标准，并使用了“实质和真正联系”（substantial and genuine link）的表述，这些都为 ISA 提供了有价值的参考。

文章进一步分析了监管控制路径的潜在危害。首先，担保国可能无法对承包者的实际经营场所、人员或资产行使管辖权，导致国内法律执行机制失效。其次，监管控制路径便利了“方便担保国”的出现，即发达国家的商业实体在发展中国家设立空壳公司，以获取较宽松的监管条件。ITLOS 在 2011 年咨询意见中已明确警告此类做法可能破坏海洋环境保护和人类共同遗产的保护。第三，发展中国家可能无意中承担了与其实际控制能力不匹配的责任和潜在赔偿责任。第四，跨国公司通过设立多个子公司可能规避反垄断条款。第五，保留区制度可能被滥用，使发展中国家的特殊待遇流于形式。

相比之下，经济控制路径要求 ISA 在审查担保关系时考虑公司的最终所有权结构、控股股东、投票权、董事会任命权以及实际管理决策地。这将促使更多联合担保安排的出现，使多个国家对同一承包者共同承担监督与责任，从而增强合规执行的可能性。同时，经济控制路径有助于发展中国家要求承包者在本国进行更多实质投资和人员雇佣，提高技术转让和能力建设的效果。文章承认，这一路径可能增加某些私人公司的合规成本，并可能对当前已持有勘探合同的少数私人公司产生影响。但文章指出，在陆地采矿领域，勘探公司与最终申请采矿权的实体通常并不相同，因此对开发阶段适用更严格的标准并不必然损害既有勘探合同持有者的利益。

在实施层面，文章提出了联合担保和复杂公司结构两个实际问题。联合担保在 UNCLOS 中虽被明确设想，但 ISA 尚未制定具体操作规则。作者建议，在缺乏统一国际标准的情况下，共同担保国可通过谅解备忘录等方式协调对承包者的监管措施。对于股东众多且频繁变动的上市公司，文章建议以 ICSID 投资仲裁案件中关于“外国控制”的判例为参考，强调应根据实际的经济关系和管理影响力而非形式上的股权比例来判断控制关系。文章还提到，当前《开发规章》草案中已有关于要求申请者提交公司结构和国家法律适用信息的提案，若获得采纳，将有助于 ISA 更全面地评估担保关系的有效性。

文章的结论是，ISA 若仅在注册地层面理解有效控制，将无法实现 UNCLOS 为担保制度设定的问责目标，也无法保障发展中国家在深海采矿制度中的实质参与。作者主张，ISA 在《开发规章》中应当同时纳入监管控制和经济控制要素，以构建更为健全和公平的国家担保制度。文章的研究意义在于，它不仅系统地批判了 ISA 过去以监管控制为主导的实践，还为正在进行的国际谈判提供了具体的法理依据和制度设计方案，对深海采矿治理、国际海洋法以及发展中国家权益保护均具有重要的参考价值。