作者吴蔚宇（Weiyu Wu）来自上海政法学院数字智能与法学院，该文于2026年5月22日发表于Frontiers in Marine Science期刊。本文属于政策与实践评论类论文，主题为《BBNJ协定下的公海海洋保护区：实施差距与治理路径》。文章聚焦公海海洋保护区（MPAs）在“30×30”目标背景下从“划定”走向“有效实施”所面临的核心治理障碍，并评估《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》（BBNJ协定）在回应这些障碍方面的制度潜力与局限。

文章首先指出，公海海洋保护区已成为推进“30×30”目标、加强国家管辖范围以外区域（ABNJ）生物多样性养护的重要工具。然而，现有实践与研究显示，公海MPA的实施长期受制于分散的机构授权、薄弱的科学数据与监测、不明确的管理与执法安排、数据共享不足以及参与和能力差距。因此，MPA的划定与有效保护之间存在显著鸿沟。文章的核心问题有两个：第一，现有公海MPA治理中存在哪些主要实施差距？第二，BBNJ协定如何回应这些差距，其在支持有效实施方面还存在哪些局限？

在分析现有实施差距时，文章提炼出四个主要方面。第一，机构授权与治理责任的碎片化。现有公海MPA多在区域或部门框架下逐步建立，例如南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）和《东北大西洋海洋环境保护公约》（OSPAR）框架。同一海域内，公海MPA往往与区域渔业管理组织（RFMOs）通过的渔业禁渔区、国际海事组织（IMO）的特别敏感海域以及国际海底管理局（ISA）划定的特别环境利益区（APEIs）等其他划区管理工具（ABMTs）并存。这些ABMTs针对特定活动或部门，导致同一海域的不同人类活动由不同机构依据各自授权分别监管。东北大西洋是一个典型例证：OSPAR在该区域建立了多个公海MPA，但渔业由东北大西洋渔业委员会（NEAFC）管辖，航运和海底活动则分别属于IMO和ISA的权限。尽管OSPAR与NEAFC的合作相对成功，IMO和ISA在参与类似合作方面则表现犹豫。这种部门与制度间的强分割加剧了公海生物多样性养护的困难。

第二，科学信息与监测的局限。MPA实施的有效性在很大程度上依赖于健全的生态与环境数据整合。ABNJ生态基线数据的结构性缺乏是这一问题的直接表现，缺乏可靠基线使管理措施无法建立在可验证的生态指标之上，也削弱了对MPA目标达成情况的后续评估。此外，垂直连通性认知不足导致海底可能被排除在保护范围之外，从而降低MPA的生物多样性效益。持续监测能力的缺乏则限制了公海MPA在实施过程中的适应性管理能力。数据共享不足和跨机构整合有限进一步制约了对生态变化、人类活动影响和保护措施执行情况的综合评估。数据只有在被有效收集、传输并转化为支持合规规则与执法行动的决策知识时，才具有真正的治理价值，而这最终取决于相关机构和国家的数据存储、处理与分析能力。

第三，管理规划与执法的薄弱。公海MPA的建立并不自动确保其养护目标的实现。一些公海MPA虽划定了明确的空间边界和养护目标，但缺乏专门的管理计划。管理计划之所以重要，在于其将抽象的养护目标转化为可操作的措施。另外，现有公海MPA通常由区域或部门机构管理，这些机构一般不直接行使海上执法权，保护措施的实施依赖缔约方（特别是船旗国）的积极遵守。根据《联合国海洋法公约》（UNCLOS）第94条，船旗国应对悬挂其旗帜的船舶有效行使行政、技术和社会事项上的管辖和控制。但实践中，船旗国履行责任的程度因多种因素差异显著，且UNCLOS对未履行义务的国家提供的强制措施相对有限。船旗国监管一旦放松，合规就更加难以保障。此外，区域和部门文书的约束力仅及于其缔约方，非缔约方船舶在相关海域作业时，保护措施的实施常面临障碍。

第四，协调与参与的不足。ABNJ治理高度碎片化，多个国际组织和条约制度沿部门线运作，并常对同一海域行使权力，但在实践中往往各自运作，缺乏总体协调。OSPAR已与包括NEAFC、ISA、IMO和国际海洋考察理事会（ICES）在内的多个全球和区域机构签署了集体安排，以促进信息交流和治理合作。但此类协调机制仍受到多种限制：合作权限有限，合作依赖相关组织和缔约方的意愿；合作激励普遍较弱；制度整合仍然困难。此外，利益相关者参与也面临透明度与公共参与的批评。公海MPA涉及的利益范围高度多样，至少涵盖远洋渔业、航运、深海采矿等主要海洋利用部门，以及科学界和环保倡导团体。没有统一协调框架的情况下，部门机构往往仅在其自身授权范围内组织参与，这种参与结构不适合对公海MPA整体管理的广泛讨论。

在评估BBNJ协定的回应时，文章指出该协定于2026年1月17日生效，为公海MPA提供了全球制度基础。协定将公海MPA作为ABMTs的重要类型纳入统一制度体系，第三部分规定了从提案、审查、协商、决策、实施、监测到定期审查的完整程序链。协定通过“不损害”条款协调与相关机构的关系，要求缔约方在参与其他IFBs决策时促进协定目标，并授权缔约方大会（COP）就公海MPA及相关措施作出决定。协定还通过建立科学和技术机构（STB）强化科学支持，通过信息交换所机制（CHM）促进信息获取与共享，并扩大了协商与透明度程序。在实施与合规方面，协定要求缔约方采取必要措施确保其管辖下的活动不损害已建立的公海MPA，并鼓励在相关IFBs内促进支持COP决定的措施，同时建立了监测和定期审查机制，并在面临严重或不可逆转损害风险时允许COP采取紧急措施。此外，协定将参与机会与能力建设联系起来，第17条将支持发展中国家实施、监测、管理和执行MPA列为第三部分目标之一，第五部分和第52条通过能力建设、海洋技术转让和资金安排提供实质支持。

然而，BBNJ协定的回应在很大程度上仍是程序性的。协定并未改变关键机构间权力分配的基本格局，渔业管理仍依赖RFMOs，协定不将其权限延伸至渔业管理，使渔业成为最难纳入公海MPA治理的部门之一。BBNJ与ISA之间的关系同样存在张力，相关协调条款多为宣示性，对实际冲突的解决指导有限。在科学方面，协定文本中纳入监测和审查并不能自动使其有效，长期资金、技术能力和持续的跨机构数据共享才是决定其实际价值的关键因素。在执行方面，协定未建立具有直接执法或监督权的统一国际机构，实施仍主要依赖缔约方和现有IFBs在各自授权范围内行动。在参与方面，能力限制仍是许多区域和国家面临的主要障碍，且第21条第5款赋予提案方在回应外部意见方面相当大的自由裁量权。

基于上述分析，文章提出四条改进公海MPA实施的治理路径。第一，在BBNJ COP下设立专门的MPA实施协调机构（MICB），以填补提案通过后实施、协调、监测和调整之间的制度空白。该机构不应成为独立的监管、执法或监督机构，而应作为COP下属的协调机制，在STB、秘书处、实施与合规委员会（ICC）及相关IFBs之间保持横向联系，将COP决定和STB建议转化为与实施相关的指导。第二，制定公海MPA实施与执法的操作规则，将协定中主要基于原则的义务转化为可操作的规则，明确不同养护目标下可用的措施及其适用条件和基本程序，并与现有IFBs的规则和管辖边界对接。第三，运用现代技术加强监测与执法，将基于技术的监测、控制和监视（MCS）策略纳入管理计划，利用船舶监测系统（VMS）、卫星监视技术、无人海洋载具系统以及环境DNA等工具，增强对公海MPA内人类活动的识别、跟踪与评估能力。第四，建立能力建设与参与支持机制，逐步发展区域性和长期的科学技术合作网络，为能力受限的国家提供提案孵化、专家协作和区域协调支持，并将CHM发展为支持信息匹配、合作与互操作性的数字基础设施。

文章最后强调，在“30×30”目标背景下，公海MPA的继续扩展仍将是ABNJ生物多样性养护的核心。但当前实践表明，仅增加MPA数量并不能自动带来有效保护。BBNJ协定首次为公海MPA提供了全球程序框架，但并未消除跨部门协调不力、执法规则缺失、基线数据与监测持续不足以及缔约方能力不均等主要障碍。未来公海MPA治理的核心挑战已不再是能否划定更多MPA，而是能否在建立后有效实施。最终，公海MPA能否成为实现“30×30”目标的有效制度工具，取决于这一新兴全球框架能否超越程序设计，发展为可实施、可审查、可适应的长期治理实践。