本文作者是 Nicholas Bloom、John Van Reenen 和 Heidi Williams。Nicholas Bloom 是斯坦福大学经济学教授，John Van Reenen 是麻省理工学院管理学与经济学教授，Heidi Williams 是斯坦福大学经济学教授，三人均为美国全国经济研究所（NBER）的研究员。该文发表于 Journal of Economic Perspectives 2019 年第 33 卷第 3 期，第 163–184 页。

本文是一篇政策综述性论文，主题是促进创新的政策工具包。文章围绕一个核心问题展开：对于处于技术前沿的发达经济体而言，政府应当如何设计有效的创新政策，以应对生产率增长长期放缓的挑战。作者从政策制定者的实际预算约束出发，系统梳理了研发税收激励、政府研究资助、人力资本供给、知识产权保护和促进竞争等主要政策手段的现有经验证据，并在此基础上将这些政策按照证据质量、净收益、见效时间和分配效应进行排序，形成了一份“创新政策工具包”。

文章首先介绍了美国研发支出的背景事实。2015 年美国研发总支出略高于 4950 亿美元，占 GDP 的 2.7%。从资金来源看，联邦政府资助的研发占比长期下降，企业已成为研发支出的主要来源。按国际比较来看，美国研发支出总额位居世界第一，但研发占 GDP 的比重低于德国和日本。此外，美国约 13% 的研发活动在大学和学院中开展，基础研究中有近一半在大学进行，联邦政府对大学研发的资助主要集中在生命科学领域。在科研人力方面，美国研究人员占劳动力的比例自 2000 年以来稳定在 0.7% 至 0.9% 之间。

文章论述了政府介入创新的理论依据。标准的市场失灵论证集中在知识溢出：一家企业的创新成果可能被其他企业学习或复制，而原创者无法充分获得创新的全部收益，因此私人研发投入低于社会最优水平。实证文献从案例研究、生产函数方法和专利引用测度等角度对溢出效应进行了识别。例如，Lucking、Bloom 和 Van Reenen 利用三十年的企业层面数据估计，美国研发的社会回报率约为 60%，而私人回报率约为 15%，这说明政府补贴研发具有较强合理性。同时，文章也指出，由于商业窃取效应（business-stealing）的存在，市场中的研发投资也可能过高，例如制药行业中的“模仿性药物”虽然只带来微小疗效改善，却可能占用大量研发资源。此外，金融约束也可能抑制创新，因为创新活动具有无形性，企业难以用其作为抵押获取债务融资，而信息披露与融资需求之间的矛盾又加大了股权融资的难度。

在税收激励方面，文章重点分析了研发税收抵免（R&D tax credit）和专利盒（patent box）政策。大量研究表明，研发税收抵免能够有效提高企业研发支出：研发税收价格下降 10%，长期研发支出至少增加 10%。微观研究也发现，税收激励不仅能提高研发投入，还能带来专利数量、生产率和就业的增加。不过，税收激励也可能引发企业将其他支出重新归类为研发，以及在不同地区之间进行研发活动迁移。相比之下，专利盒政策虽然名义上意图激励创新，但其实际效果主要是诱导跨国公司转移知识产权收入，对真实的研发和创新活动几乎没有影响，属于有害的税收竞争形式。

政府研究资助是另一类重要政策工具。由于公共资助通常投向最有可能产生知识溢出的基础研究，因此比税收政策更容易实现精准支持。文章引用了多项准实验研究来评估公共研发资助的效果。Jacob 和 Lefgren 利用美国国立卫生研究院（NIH）资助申请数据发现，获得资助的研究者五年内仅增加约一篇论文发表，增幅为 7%。但 Azoulay 等人发现，NIH 对学术研究的资助每增加一千万美元，私人企业会增加 2.7 项专利。Howell 对小企业创新研究（SBIR）项目的研究表明，获得早期资助的企业获得后续风险投资以及专利和收入表现均显著改善。此外，大学研究对地方创新具有外溢效应，而赋予大学和科学家更多成果所有权，如美国的 Bayh–Dole 法案和挪威的经验，有助于促进研究成果的商业化转化。

文章强调，仅靠需求侧政策不足以持续增加创新，还必须增加具备研发能力的人力资本供给。研究表明，扩大科学、技术、工程和数学（STEM）领域的大学招生能够增加长期创新产出。移民是美国高技能劳动力的重要来源：移民占美国 25 岁以上劳动力的 18%，但占 STEM 劳动力的 26%，并且持有更高比例的专利和博士学位。多项研究发现，放宽高技能移民政策可以促进美国创新，而 20 世纪 20 年代移民配额制度对创新的负面影响为这一结论提供了反事实证据。文章还指出，低收入家庭、女性和少数族裔群体成为发明家的概率显著偏低，这主要与童年时期接触发明家机会的差异有关，因此改善教育环境和增加导师接触可能有助于提高长期创新。

在知识产权方面，文章讨论了专利适格性和“专利流氓”（patent troll）两个政策争论焦点。关于哪些技术应获得专利保护，美国最高法院近年的一系列裁决排除了商业方法、医学诊断方法、人类基因和软件等领域的部分专利适格性。虽然法院认为这些领域专利的社会成本可能超过社会收益，但现有经验证据尚不足以系统回答该问题。关于专利流氓，现有研究未能提供一致证据证明非实施实体（NPE）普遍从事降低社会福利的诉讼行为，因此需要更加谨慎地设计改革方案。

在产品市场竞争和国际贸易方面，理论模型对竞争与创新的关系存在不同预测，但实证研究总体上支持竞争和开放贸易促进创新的结论。来自发展中国家尤其是中国加入世界贸易组织后的进口竞争冲击，在欧洲和亚洲总体上推动了企业创新。美国制造业的证据相对复杂，部分研究发现中国进口竞争抑制了美国制造业创新，但同时研发人员从制造业向服务业的再配置可能抵消了部分负面效应。贸易开放还可以通过扩大市场规模、改善中间投入品和加速知识扩散等渠道促进创新。

文章还简要讨论了针对小企业的创新支持和“任务导向型”研发政策。金融约束是小企业创新政策的主要依据，但过度偏爱小企业可能抑制企业成长，且真正的约束更集中在年轻企业。任务导向型政策如阿波罗计划和 DARPA 模式在特定领域取得了显著成就，但其经验难以获得可信的计量评估，并且容易受到政治游说和监管俘获的扭曲。作者认为，在应对气候变化等存在重大市场失灵且具有紧迫社会目标的情境下，任务导向型政策具有更明确的合理性。

在结论部分，作者将主要政策工具进行了综合评价。研发税收抵免和熟练移民政策证据质量较高，且短期或中期内即可产生较大净收益；直接的政府研发资助证据质量中等，但对创新具有积极影响；大学 STEM 教育供给虽然在长期有效，但见效较慢，且有助于降低不平等。贸易与竞争政策对创新的直接收益中等，但财政成本较低，不过可能加剧收入不平等。知识产权改革和任务导向型政策的证据尚不充分，其净收益难以判断。文章最后强调，不同政策制定者可以根据各自对时间框架和分配效应的偏好，对方案进行调整，但上述工具包可以为促进创新和恢复公平增长提供重要的政策讨论框架。