这篇文档是Edoardo Ongaro教授在《asia pacific journal of public administration》期刊上发表的客座社论（guest editorial），题为“Building Global Knowledge in Public Administration”。Edoardo Ongaro是英国开放大学的公共管理学教授，也是欧洲公共行政网络（ENPA）的创始董事会成员，并担任英国公共行政协会（UKAPA）的国际副主席。该社论发表于2025年12月8日。

本文的核心主题是探讨如何构建真正全球化的公共行政知识。作者认为，现有的公共行政知识体系在很大程度上基于对“全球北方”国家的研究，这导致了对世界其他地区多样性的忽视，从而限制了知识的普适性和深度。因此，本文旨在提出一个通过系统的“情境分析”（context analysis）来构建包容性全球知识的方法论框架。

主要观点阐述

观点一：构建全球公共行政知识的关键在于系统性的“情境分析”，其核心是包容所有维度的情境和全球所有地区，特别是“全球南方”。 作者开宗明义地指出，构建全球知识的答案是“生成考虑到情境的知识”，即研究情境差异如何影响公共行政。这种知识必须包含所有类型的情境，并涵盖情境的所有维度。更具体地说，作者主张，文化、宗教、社会、政治和行政情境影响着行政系统和公共服务的运行。因此，全球公共行政知识必须考虑所有这些情境维度，并基于对世界所有（或尽可能多）司法管辖区的长期研究。鉴于以往的分析常常基于“全球北方”国家的研究，作者特别强调了将“全球南方”纳入比较公共行政研究的极端重要性。这样做可以拓宽和深化关于情境如何影响公共行政的分析框架，使其因考虑了所有司法管辖区和案例而更加丰富和细致。作者特意使用复数形式的“全球南方”（global souths）来强调其内部的巨大差异性，并澄清其使用这一概念是“去意识形态化”的，并非为了制造南北对立，而是为了承认全球情境的多样性（包括“全球北方”内部也是多样的）。只有研究每一种情境，才能为我们的理解提供信息，并共同构建真正全球化的公共行政知识。

观点二：有效的情境分析必须涵盖文化、宗教、社会、政治和行政这五个核心维度，并需要借助跨学科，特别是人文社科学科的力量。 作者指出，在公共行政研究中，政治和行政维度，以及一定程度的文化维度，相对而言已被较多地分析（引用了Hood, 1998; Painter and Peters, 2010; Pollitt & Bouckaert, 2017等学者的著作）。然而，社会维度，尤其是宗教维度，在作者看来则较少得到系统性的审视。生成全球知识要求将所有这五个维度都系统地纳入分析。这反过来又要求动员那些公共行政学者较少使用的学术学科，例如文化研究、人文地理学、宗教研究或神学，来研究情境的文化、社会和宗教维度。作者以政治学和宗教研究为例进行了说明：政治学可以阐明政府决策过程的性质，例如区分多数主义与共识主义的治理惯例，从而分析治理惯例如何影响行政决策或行政改革进程；宗教研究则可以揭示一个国家的宗教多数派性质和宗教政权配置如何影响行政行动的合法性与问责、宗教公务员的行为、参与提供公共服务的基于信仰的组织格局等行政系统运行的关键方面（引用了Ongaro & Tantardini, 2023, 2024; Kay, 2024; Riskawati et al., 2025等研究）。

观点三：情境分析是超越“全球主义”和“情境主义”两种极端陷阱的路径，其目标是生成既具有普适性又尊重特殊性的可迁移知识。 作者对两个关键概念进行了界定，并指出了它们的危险。“全球主义” 被定义为一种自负的假设，认为公共行政的分析和规范模型在世界各地不同文化、宗教、社会、政治和行政差异的司法管辖区中会产生相同或相似的结果。这忽视了情境的根本影响。“情境主义” 则被定义为另一种自负的假设，认为每种情境都是独特的，最终无法与其他任何情境进行比较，因此只能产生针对独特案例的特殊知识，而无法生成关于情境因素和情境影响的可概括知识。情境主义是危险的，因为它否定了生成可迁移知识的可能性，并可能导致知识的“孤岛化”，其前提是假设非特定文化/地域“内部人士”无法理解该文化/地域。更严重的是，情境主义可能被用来为非自由的政治体系及其行政辩护，借口是其情境独特、不可理解，因此外人无权评判，只能因其独特性而接受。作者提出，情境分析恰恰是这两种极端陷阱的相反面。它使研究者能够研究最广泛多样的政治和行政体系，既不以全球主义之名否认其差异的相关性，也不以情境主义之名不加批判地接受其所作所为和存在状态。情境分析旨在生成一种平衡的知识：它承认并系统研究差异，但目的在于发现可比较的模式和可转移的见解，从而避免上述两种陷阱。

观点四：哲学思维在整合多元学科发现、指导情境分析方面扮演着至关重要的“启明、批判、填补、整合与规范”五大功能。 面对来自不同学科视角的、基于不同（有时是 radically different）认识论的各种关于情境影响的发现，如何整合它们？如何理解这多样化的科学贡献？如何批判性地认识每种特定知识贡献的局限？如何识别知识缺口？作者认为，应用于公共行政的哲学思维可以为此提供关键工具。他引用了自己的研究（Ongaro, 2026a），指出哲学可以发挥五大功能：1. 启明功能：阐明公共行政的指导性假设是什么，包括关于知识在何种程度上是“普遍适用”还是“情境特定”的根本假设。社论主张，大部分公共行政知识是情境性的，但也存在“类法律”概括的普遍知识，哲学有助于区分二者。2. 批判功能：评估和批判性地审视这些指导性假设，识别其中可能存在的缺口或矛盾。例如，当前关于情境影响的知识可能更像是由不同观念和理论草图拼凑而成的“补丁”，而非连贯的整体，哲学思维可以揭示这种局限性。3. 填补功能：哲学知识可以提供概念和进路，至少部分地填补公共行政假设、观念和理论中的缺口。4. 整合功能：哲学能阐明任何应用于公共行政的社会科学或其他科学所蕴含的“哲学残留”，促进用于解决公共行政问题和主题的多元学科视角的整合。5. 规范功能：当公共行政学术研究采取规范/规定性立场，旨在为决策者提供政策建议（即关于如何改变行政系统和公共服务以使其在所处情境中运行得更好的处方）时，哲学可以为评判何为“更好”提供标准，即提供善的标准的哲学基础。例如，通过澄清“共同善”或“社会契约”理论中的合法性标准，来阐明新公共管理或新公共治理等行政改革学说背后的哲学依据。

观点五：构建全球公共行政知识是一项艰巨但值得的跨学科事业，其未来路径依赖于广泛涵盖社会科学与人文学科，并以哲学思维作为核心整合手段。 在结论部分，作者重申并总结了全文的核心论点：情境分析可以且应该被系统地运用，以逐步构建全球公共行政知识；这项智识事业只有通过系统地将“全球南方”纳入分析才能实现；这项事业需要一种广泛的跨学科方法，涵盖社会科学和人文学科，并以应用于公共行政的哲学思维作为其核心整合手段。作者承认，实现这些目标所需的前置任务和努力是极其重大甚至艰巨的，但构建面向公共行政的全球知识所带来的回报是值得的。

论文的意义与价值

本文并非报告一项具体实证研究，而是一篇具有纲领性和方法论指导意义的理论社论。其重要价值体现在以下几个方面：

1. 理论框架的提出与澄清：文章系统性地提出了通过“情境分析”构建全球公共行政知识的完整理论框架，明确界定了其核心要素（五个情境维度、全球覆盖特别是南方）、方法论要求（跨学科）以及所要避免的认知陷阱（全球主义与情境主义）。这为比较公共行政和全球公共行政研究提供了一个清晰、有力的研究议程。
2. 研究议程的拓展与纠偏：文章有力地批判了公共行政学界长期存在的“北方中心主义”倾向，并倡导对“全球南方”多样性以及宗教等被忽视维度的深入研究。这挑战了该领域的既有研究范式，推动学者将目光投向更广阔、更多样的经验世界，对于纠正知识生产的结构性不平衡具有重要指导意义。
3. 跨学科整合的方法论创新：文章不仅呼吁跨学科，更具体指出了需要引入哪些学科（如宗教研究、文化研究、人文地理学、神学），并创新性地赋予了哲学以核心的整合与元理论角色。这为解决公共行政研究（乃至更广泛的社会科学研究）中日益严重的碎片化和“孤立对话”问题提供了富有洞见的解决方案。
4. 实践与规范意义：文章指出，缺乏真正全球化的、经过情境分析检验的知识，可能导致无效甚至有害的政策移植（全球主义陷阱），或者为不合理的行政实践提供辩护（情境主义陷阱）。因此，构建本文所倡导的全球知识，对于提高公共行政改革和政策建议的有效性、合法性和伦理性具有深远的实践和规范价值。

这篇社论是一份关于如何使公共行政学科变得更加全球化、更具包容性和更严谨的宣言和路线图。它呼吁学界超越传统的地理和学科边界，以一种更系统、更自省、更哲学化的方式，去理解和应对全球范围内复杂多样的公共行政实践。