本文档《中国洪水管理战略框架和行动计划》由澳大利亚GHD咨询公司与中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所共同组成的“中国洪水管理战略研究项目组”完成，主要外方专家为John W. Porter博士，中方专家组组长为程晓陶博士，项目负责人为邹进彰博士。该文发表于《中国水利》期刊2006年第23期。
本文是一篇关于中国洪水管理战略研究的综合性报告，旨在系统阐述中国从“控制洪水”向“洪水管理”进行战略性转变的理论基础、国际经验、国内现状、战略框架与具体行动计划。其核心主题是构建一个以科学发展观和风险管理理论为指导的、适应中国国情的洪水综合管理（Integrated Flood Management）体系。
主要观点与内容阐述
一、 洪水管理的基本理念：从对抗到共存的范式转变 报告首先从哲学和科学层面重新定义了洪水的基本特性，这是整个战略框架的理论基石。传统观念将洪水视为纯粹的“害”，而本文提出了系统的辩证观点： 1. 洪水的三重特性：洪水不仅具有灾害特性，还具有资源特性与环境特性。这三者之间存在复杂的交互与转化关系。忽视其资源与环境特性，单一追求灾害防治，可能导致生态失衡和水资源短缺问题。 2. 洪水灾害的双重属性：洪水灾害具有自然与社会双重属性。一方面，其发生与超常自然外力有关；另一方面，大规模人类活动（如土地利用变化、城市化）已显著改变了洪水的时空分布特征。因此，减灾成败不仅取决于工程能力，也取决于社会管理。 3. 洪水风险的现代定义与可管理性：报告引入了基于“风险三角形”的现代洪水风险定义，即风险（Risk）= 危险性（Hazard） × 承灾体受灾可能性（Exposure） × 易损性（Vulnerability）。这一概念将风险量化并分解为三个可干预的要素，为制定综合减灾对策提供了清晰的理论框架。报告强调，洪水风险是“可管理的”，人类可以通过一系列理性活动（工程与非工程措施）在这一系列不确定性（从天气形势到灾害影响）中争取最有利的后果。 4. 洪水管理的定义与原则：洪水管理被定义为人类按可持续发展原则，以协调人水关系为目的，理性规范洪水调控行为，增强适应能力，适度承受一定风险以合理利用洪水资源，并改善水环境的一系列活动的总称，其核心是洪水风险管理（Flood Risk Management）。它遵循五大原则：与洪水共存、保障发展、维护社会公正、分担风险、鼓励利害相关者参与。
二、 国际社会洪水管理实践的经验与教训 报告通过分析美国、日本、欧洲及发展中国家经验，总结了国际洪水管理的主要特点与趋向，为中国战略制定提供了重要参照。 1. 主要特点与趋向： * 以风险管理理论为指导，实施流域洪水综合管理：强调以流域为单元统筹利害关系，采取规避、降低、分担、增强承受能力等多重风险策略。 * 工程与非工程措施相结合：认识到工程能力的限度及副作用，需运用法律、行政、经济、教育等非工程措施来推动和补充工程措施。 * 完善应急管理体制：从立法入手，明确责任，制定预案，设立基金，保障通信与交通，以应对突发超标准洪水。 * 因地制宜选择战略：不同国家、不同流域需根据自然地理与经济状况选择不同模式。 * 推进减灾社会化：政府承担有限责任，通过风险图公开、防灾教育、公众参与机制等方式，发挥社会公众、媒体与非政府组织的作用。 2. 主要经验与教训： * 经验：包括“与风险共存”理念深入人心；非工程措施（如土地利用规划、建筑规范、预警、保险）对管理残余风险至关重要；通过合作与结构化规划加强机构能力；实行灾后评价以持续改进。 * 教训：忽视自然规律（水利变水害）、忽视社会发展规律（事倍功半）、缺乏法律或稳定投入保障（计划夭折）、部门各自为政（治水难以协调）。
三、 中国推进洪水管理战略的基础分析 报告基于国内六省的调研，客观评估了中国推行洪水管理的现有基础、存在问题与约束条件。 1. 有利条件与基础：包括政府已认识到转变的重要性和紧迫性；已具备《防洪法》等基本法律法规；形成了相对完整有效的应急管理体系；制定了防洪规划和预案；开始了洪水资源化、风险图制作等技术准备。 2. 需要调整和改进的方面： * 法规层面：现有法律对土地利用管理、建筑规范、水资源与环境管理结合洪水管理的规定不足。 * 体制层面：现行管理体制以水利部门为主，需更好地整合国土、建设、民政等其他部门职责。 * 规划层面：需提高防洪规划和预案的科学性与可操作性。 * 工程体系：存在地区与干支流发展不平衡、标准不足、病险隐患多、配套不完善等问题。 3. 约束条件：从法规与行政、社会观念、经济水平、技术信息、生态环境等方面分析了推行洪水管理的制约因素。
四、 中国洪水管理战略框架 基于以上分析，报告提出了中国洪水管理的总体战略、重点任务和关键内容框架。 1. 总体战略：选择有风险的洪水管理模式，在把握各流域洪水风险特性的基础上，因地制宜地结合工程与非工程措施，以非工程措施推动标准适度的工程建设，辅以风险分担与补偿政策，形成“与洪水共存”的方略。在保障生命安全的前提下，适度承受风险，寻求土地利用与洪水资源化的最佳效益。 2. 重点战略任务： * 实施风险管理：具体化为规避风险（如移民迁安）、承受风险（承认风险不可避免，工程标准适度，调度科学把握风险度）、分担风险（建立公平的风险分担和补偿机制，如洪水保险）。 * 规范人类活动：依法约束社会发展行为，使之适应洪水规律，防止人对水与自然的侵害，实现人水和谐。 * 推行洪水资源化：在保证防洪安全的前提下，科学利用洪水资源，补充水源、改善生态，但必须慎重决策，尊重科学。 3. 战略关键内容（五大支柱）：报告用图表清晰地展示了洪水管理战略的五大关键组成部分及其相互关系： * 体制：是基础，涉及跨部门协作、机构改革、立法明确职责、培训与公众意识提升。 * 规划：是核心，包括流域总体规划、项目评价、风险评价、应急与恢复规划等。 * 洪水危险性管理：涉及防洪工程、流域管理、水土保持、上游土地利用管理、监测预报、模型与风险图制作等。 * 可能受灾对象管理：涉及洪水风险区划、土地利用规划、财产信息、移民等。 * 易损性管理：涉及洪水警报与应急反应、灾后恢复、建筑规范、经济援助与保险等。 4. 五大战略措施：为支撑战略框架，需要实施体制机制创新、基础建设先行、科技进步支持、资金投入保障与减灾社会化五大战略措施。 5. 运作模式与推进机制：提出采用“风险分担，利益共享”的运作模式和“双向调控，把握适度”的推进机制，以统筹各方利益，确保政策的平衡与可行性。
五、 中国洪水管理战略行动计划 报告最后提出了四项具体的行动计划，将战略框架转化为可操作的步骤： 1. 健全法律法规体系：修订《防洪法》、《防洪标准》等，全面反映洪水管理理念，制定洪水风险区规划处理导则，完善涉洪项目审批制度。 2. 完善行政管理机制：调整水行政主管部门及流域机构职能，将洪水管理技术内容纳入行政管理，确保各级规划与行为的一致性。 3. 推行洪水管理综合规划：推动洪水管理规划与土地利用、基础设施建设、国家行业规划（交通、能源、农业等）紧密结合，在建筑法规中引入洪水风险控制准则。 4. 形成有效的灾害管理机制：健全灾前应急管理体系和备灾机制；制定详实可操作的紧急救援、疏散方案；建立灾后恢复重建机制；加强和健全洪水管理的社会保障体系（如保险）。
本文的意义与价值 本文发表于2006年，正值中国在经历一系列重大洪水灾害后，深刻反思传统防洪模式，积极探索可持续发展治水思路的关键时期。其重要意义在于： 1. 理论系统性：首次在国内官方学术期刊上系统、完整地阐述了“洪水管理”及“洪水风险管理”的理论体系，明确了其与“控制洪水”的本质区别，引入了“风险三角形”、“洪水特性三重性”、“利害转换”等核心概念，为中国防洪减灾工作的范式转型提供了坚实的理论支撑。 2. 战略前瞻性：明确提出了中国防洪减灾的总体战略方向——从控制洪水向洪水管理转变，并构建了包含理念、任务、内容、措施、行动在内的完整战略框架。其中“适度承受风险”、“洪水资源化”、“规范人类活动”、“风险分担”等观点，具有很强的前瞻性和指导性，影响了后续十余年中国防洪减灾政策的制定与实践。 3. 实践指导性：报告不仅提出了理念和框架，还基于国内外经验和中国国情，指出了具体的问题和改进方向，并制定了可操作的四项行动计划。它将宏观战略与微观措施相结合，为各级水利部门和相关机构推进洪水管理改革提供了清晰的路线图参考。 4. 国际视野与本土结合：报告充分吸收了当时国际先进的洪水管理理念与实践经验（如欧洲的风险管理、美国的非工程措施），并将其与中国悠久的治水历史、复杂的国情现状相结合，提出了“因地制宜”、“双向调控”等具有中国特色的实施路径，体现了国际化与本土化的良好融合。
这篇文献是中国现代防洪减灾领域一篇里程碑式的纲领性文件，它标志着中国防洪工作的指导思想从单纯的“抗”和“控”，转向了系统的“管”和“理”，即通过综合手段管理洪水风险，追求人水和谐与可持续发展，对后续中国防洪减灾体系的现代化进程产生了深远影响。