本文作者为Frank S. Alexander，任职于埃默里大学法学院，同时担任”可负担住房与社区发展项目”(Project on Affordable Housing & Community Development)的主任。该论文发表于《Journal of Affordable Housing & Community Development Law》2005年冬季刊（第14卷第2期，140-169页），由美国律师协会(American Bar Association)出版。
本文深入探讨了土地银行(Land Bank)作为城市土地更新工具的发展历程、法律基础、运作模式和实际效果，重点分析了美国五个主要城市（圣路易斯、克利夫兰、路易斯维尔、亚特兰大和弗林特）的土地银行实践经验。
土地银行是一种新型的地方政府规划工具，旨在将城市空置、废弃和欠税地块从社区负债转化为发展资产。从1960年代的概念萌芽到1970年代的实际应用，土地银行的理念经历了显著演变。最初的设想是作为大规模”土地储备”(land reserve)工具，用于控制城市蔓延(urban sprawl)和规划长期发展，但实际应用中逐渐聚焦于解决内城废弃物业问题。
Charles Haar等早期学者提出的”大都会土地银行法案”(metropolitan land bank act)设想土地银行能像中央银行稳定货币市场一样稳定土地市场。然而，这些宏大设想在实践中遇到了操作性和法律上的障碍。1970年代后，土地银行的实际功能更加聚焦，主要针对税收止赎程序(tax foreclosure)失效和废弃物业累积等具体城市问题。
成功的土地银行需要具备三项核心法律权力：(1) 获取物业的权力，包括通过税收止赎、政府间转让和市场购买等多种渠道；(2) 管理物业的权力，包括维护、出租和修缮等；(3) 处置物业的权力，特别是不受常规政府财产处置规定的限制。
本文详细比较了五种不同的法律架构模式： - 圣路易斯模式：作为市政土地再利用管理局(Land Reutilization Authority)运营 - 克利夫兰模式：作为市政府下属项目运作 - 路易斯维尔和亚特兰大模式：基于政府间协议(interlocal agreement)的独立法人实体 - 弗林特模式：在密歇根城市合作法案(Michigan Urban Cooperation Act)框架下建立
特别值得注意的是亚特兰大土地银行独特的”导管转让”(conduit transfer)机制，该机制允许私人主体先收购目标物业，转交给土地银行清除税务留置，再回传给开发者，有效解决了税务负担阻碍物业流转的问题。
作者系统梳理了五个案例城市的发展历程和制度特点：
圣路易斯(1971年成立)：首个大规模土地银行，起因是长达20年未能有效实施税收止赎，导致约9%的地块欠税。通过密苏里州立法授权，该土地银行获得了接收所有未售出止赎物业的自动权利。
克利夫兰(1976年后建立)：借鉴圣路易斯经验，通过俄亥俄州立法改革止赎程序，将物业对物诉讼(in rem action)取代对人诉讼(in personam action)，显著提高了止赎效率。
路易斯维尔(1989年成立)和亚特兰大(1991年成立)：基于肯塔基州和佐治亚州立法，采用政府间合作模式，特别解决了多级征税机构(市、县、学区)的协调问题。
弗林特(2002年成立)：最新型的土地银行，受益于密歇根州1999年止赎法改革和2004年创新的”快速通道”立法，该立法允许地方政府保留50%的后续物业税收入用于运营。
成功的土地银行需要制定清晰的处置优先政策。亚特兰大模式优先提供给非营利机构开发低收入住房(low-income housing)，路易斯维尔优先住宅用途，而克利夫兰则侧重新开发项目。
物业定价策略也存在显著差异：圣路易斯和克利夫兰基本要求按市场公允价值交易；路易斯维尔设定每块地300美元的最低价格；亚特兰大可以完全自主定价；而弗林特则采用了创新的”项目成本”(project costs)计价法。
五个城市的处置规模各不相同：圣路易斯每年约处置500宗物业，路易斯维尔和亚特兰大约100-150宗，而弗林特在其最初两年就接收了2000宗物业。圣路易斯土地银行及其关联机构一度持有该市7%的地块，展现了土地银行的规模化潜力。
本文详细分析了三种不同的治理模式： 1. 圣路易斯模式：市长、审计长和公立学校总监任命的三人委员会 2. 路易斯维尔模式：各参与政府各任命一名成员，外加学区代表和州长任命 3. 弗林特模式：地方政府自主决定委员会构成，但必须包含县财政官
在行政架构上，路易斯维尔和克利夫兰完全依赖现有政府雇员，而亚特兰大和弗林特则建立了独立专业团队，体现了不同城市对自主性与效率的不同取舍。
本文系统总结了三十年间美国城市土地银行的发展经验，具有多重重要意义：
政策借鉴价值：为面临类似废弃物业问题的城市提供了可操作的制度蓝图。特别是不同法律环境下的适应性方案(如政府间协议模式)具有很强的参考意义。
理论贡献：清晰界定了土地银行与传统的再开发机构(redevelopment authorities)和土地信托(land trusts)的概念区别，确立了土地银行作为专门处理废弃物业工具的独立地位。
实证价值：五个案例城市的长期追踪数据(如圣路易斯持有3%城市土地、弗林特两年处理2000宗物业等)为政策评估提供了可靠基础。
创新启示：文中详细介绍的”税务清除”(tax extinguishment)、”导管转让”(conduit transfer)等机制，以及弗林特的”未来战略储备”政策，展现了土地银行工具的持续进化潜力。
总体而言，本文不仅是对特定政策工具的学术分析，更为城市更新领域提供了兼具理论深度和实践智慧的经典研究。作者基于多年实地调研积累的制度细节和法律分析，使本文成为理解现代城市治理复杂性的重要文献。