本文作者为哈佛商学院教授 Willy C. Shih，发表于 Harvard Business Review 2023 年 9–10 月刊。文章主题为：全球正进入产业政策（industrial policy）的新时代，政府干预私人部门的力度显著上升，企业管理者必须理解政策逻辑、调整战略并适应新的竞争规则。
文章首先回顾了产业政策的兴衰历史。产业政策并非新生事物。二战后，日本通过“行政指导”（gyōsei shidō）结合贷款、补助、补贴等金融工具推动制造业发展；中国在 1986 年启动“863 计划”以推进技术现代化；韩国、新加坡、中国台湾地区也曾使用各类计划刺激现代化与产业发展。美国方面，“阿波罗计划”和国防高级研究计划局（DARPA）的工作被视为以任务为导向的产业政策成功案例。然而过去几十年间，批评者质疑政府干预是否能够高效配置公共资源。目标未达成、反竞争效应、对私人投资的挤出效应，以及政策常服务于特殊利益集团等问题，使人们对产业政策产生怀疑。一些高调失败案例也加深了这种怀疑，例如美国对太阳能电池板制造商 Solyndra 的投资失败、成立于 1980 年但六年后关闭的美国合成燃料公司（Synthetic Fuels Corporation），以及英法协和式超音速客机的商业失败。因此，政策钟摆一度远离政府干预。
过去五年，政策钟摆迅速回摆。推动因素包括应对新冠疫情和气候变化等全球性社会挑战。同时，许多国家担心本国战略性技术或产业正在弱化，从而威胁经济增长、国家安全与创新能力。部分新产业政策侧重于创造就业，也有政策旨在影响国际贸易。重要案例包括欧洲绿色协议（European Green Deal）、地平线 2020（Horizon 2020）、欧洲共同利益重要项目战略论坛（IPCEI）；美国的基础设施投资与就业法案（IIJA）、通胀削减法案（IRA）以及芯片与科学法案（CHIPS and Science Act）；中国的“中国制造 2025”和“一带一路”倡议。
政府干预有时是因为私人部门不愿承担与公共产品相关的风险。美国“曲速行动”（Operation Warp Speed）是一个成功例证。生物医学高级研究与发展管理局（BARDA）愿意押注包括从未部署过的技术在内的多种技术组合，从而吸收巨大财务风险，加速了 mRNA 疫苗、诊断方法和治疗药物的研发与引入。
更具争议但也越来越常见的干预，是帮助特定产业或部门。欧洲政府支持空客（Airbus）克服进入商用飞机产业的高固定成本；中国则同样支持中国商用飞机有限责任公司（COMAC）设计并生产 C919 等客机。中国长期依靠产业政策发展经济，并在固态照明、风能和太阳能电池板制造领域提供了大量补贴。中国较早认识到汽车产业电动化的战略意义，因此为购买国产电动汽车的消费者提供激励，最终成为全球最大电动汽车制造国。宁德时代（CATL）和比亚迪（BYD）已成为锂电池及其组件的主导供应商。此类成功促使各国政府更加积极地介入技术导向型和任务导向型的产业战略。
中美地缘政治竞争进一步加剧了产业政策升温。美国政府通过提供大规模补贴和贷款、设置关税、给予广泛税收激励并结合本土成分规则（domestic content rules）来扭转战略制造业部门的衰退。美国还出台了针对先进半导体及其制造设备的出口管制。这些政策导致美国制造业投资大幅增长，但也促使包括盟友在内的其他国家出台应对性干预。例如，欧盟推出绿色协议产业计划，并提议暂时放宽限制成员国补贴的国家援助规则；韩国国会则通过了“K-Chips 法案”以回应美国芯片与科学法案。
产业政策还开始跨越国家或超国家边界，出现了“友岸外包”（friend-shoring）等新概念和新联盟。案例包括拟议中的“芯片四方联盟”（Chip 4 Alliance）、七国集团关于关键矿产供应链风险集体管理的协议，以及英日半导体伙伴关系。友岸外包和行业性贸易联盟给跨国经营企业带来额外挑战：管理层既要理解其他国家市场的竞争动态，也要评估存在竞争性产业的国家政策影响。例如，美国没有平板显示产业，其电脑显示器、电视和车载显示器全部依赖中国、日本、韩国和中国台湾地区。但中国政策导致的产能过度投资，可能将韩国、日本和中国台湾地区的企业挤出市场，最终迫使美国公司只能从中国采购。
在应对政策环境变化方面，文章提出企业领导者可以采取的若干步骤。首先是识别产业政策的不同形式。产业政策可分为横向（horizontal）、纵向（vertical）、供给侧（supply-side）和需求侧（demand-side）四类。横向政策适用于所有企业，如研发税收抵免和加速折旧；纵向政策偏向特定行业或公司，如 IRA 中对太阳能级多晶硅和光伏晶圆制造的税收抵免。供给侧政策主要影响研发或生产成本，工具包括拨款、补贴、税收优惠和税收抵免。政府使用最多的就是供给侧工具。经济学上的理由是，当企业投资风险项目激励不足，或只能获得投资总回报的一部分时，供给侧政策可以提供支持。需求侧工具则主要影响国内对目标产品或服务的消费，能够扩大整体市场规模，例如电动车购买税收抵免、可再生能源上网电价保障、政府采购以及安装可再生能源发电设施的税收抵免。需求侧工具虽然也会扭曲市场，但能在一定程度上保持企业之间的市场竞争。很多企业游说时更关注供给侧工具，因为它们可以精准地给自身带来优势。但企业往往忽略了一个更有效的组合方式：供给侧与需求侧政策并用，因为需求侧工具可以扩大市场，从而增加企业投资激励并降低投资风险。
其次，企业需要理解相互竞争的优先事项与政府意图。政策往往是多方利益妥协的产物。以芯片与科学法案为例，政府的最高优先事项是保障国防和关键基础设施所需的半导体本土供应；半导体制造商希望获得对抗低成本外国竞争者的支持；汽车制造商等芯片客户希望供应稳定；工会则希望获得高薪岗位。管理者需要识别这些多元动机，才能判断政策走向。
第三是参与并教育政策制定者。许多公司依赖政府关系团队或说客影响政策，但高管常常忽视对政治领导人、政务官以及起草立法的职业公务员进行教育的重要性。许多公务员缺乏商业经验，而绿色能源、半导体等领域技术非常复杂，这为 CEO 提供了提供行业视角的机会。与其单纯游说某一措施，不如帮助官员理解整个行业结构、贸易动态及各环节如何连接。例如，新冠疫情期间半导体贸易政策受到供应链危机驱动，但许多政府和商界人士只关注短缺出现的上下一级环节，导致围绕不同解决方案的激烈游说。更好的方式是俯瞰芯片设计、材料供应商、制造商和消费者之间高度互联的网络。这样政策制定者就能认识到某些瓶颈与需求激增、恐慌性库存，以及美国对中国企业的制裁相关。再如，许多政府人士不了解不同行业投资水平和回报周期差异巨大。制药和半导体企业可能将 30% 以上的收入投入研发，而消费品企业可能不到 2%。税收抵免只有在企业有应税收入时才有价值，而半导体制造、采矿业等资本密集型行业可能十年甚至更久都无法盈利。因此，允许税收优惠可交易可能更有效。如果高管愿意花时间教育政策制定者，他们就更可能制定出更细致的政策。
第四是合作。与供应链上下游伙伴合作可以形成符合产业政策目标的商业成功。例如，欧洲许多企业在减少碳排放时面临“先有鸡还是先有蛋”的问题：企业不愿转向更可持续的燃料，因为未来供应不确定；而潜在燃料供应商又不敢投资扩产，因为无法确定需求是否可持续。丹麦航运与物流巨头 A.P. Moller-Maersk 与生物甲醇供应商签订承购协议，促使其投资新产能。通用汽车则投资 6.5 亿美元帮助 Lithium Americas 开发内华达州 Thacker Pass 锂矿，并签订十年承购协议。
第五是适应。哈佛商学院已故教授 Bruce Scott 曾将商业描述为在政府设定规则的赛场上进行的活动。新产业政策正是试图改变游戏规则。因此，企业必须具备适应性。RISC-V 基金会为了应对日益增加的贸易限制，将总部从美国迁至瑞士，更名为 RISC-V International，以确保美国、欧洲和中国成员公司都能继续使用 RISC-V 芯片设计。另一些西方公司则开始拆分供应链，分别服务中国市场与全球其他市场。
第六是决定是否接受补贴。需求侧补贴相对简单，卖方只需满足让买方获得补贴的条件。但供给侧补贴往往附带条件，包括最低投资或雇佣水平，甚至政府持有股权、财务权益或未来收益分成。Moderna 在“曲速行动”中接受 BARDA 资金以加速开发和扩产，而辉瑞则采取了更有限的做法，仅获得政府购买 1 亿剂疫苗的承诺。两种疫苗都取得了商业成功，但 Moderna 与政府更紧密的合作也引发了后来与美国国立卫生研究院（National Institutes of Health）之间的专利归属和许可权争议。补贴还可能带来更严重的约束，例如 2008 年金融危机期间美国政府救助通用汽车，通用汽车在“问题资产救助计划”（TARP）下获得超过 500 亿美元，但不得不将新通用 60.8% 的股份交给美国财政部，并接受政府主导的重组。
最后，企业必须制定长期内不依赖补贴或税收优惠的计划。芯片与科学法案下的建厂补贴可能是一次性的，只能抵消高建设成本，并不一定会降低运营成本。补贴往往附带有对未来投资和运营的限制。管理者需要解决材料成本、熟练工人供给以及其他辅助成本问题。更重要的是，政府目标并不必然聚焦于企业盈利能力。芯片法案的首要目标是保障军事和关键商业用途的先进半导体本土供应，而不是确保企业本土运营盈利。同样，IRA 和 IIJA 的一些补贴要求本土成分比例逐步提高，并将在未来逐步取消。因此，企业需要制定在补贴退出后仍保持竞争力的方案。
总体而言，世界正在进入一个新秩序。各国政府越来越多地使用产业政策工具来影响企业在哪里构建和布局运营、销售哪些产品以及向谁销售。对于在多个国家运营的企业而言，驾驭这些政策并非易事。管理者需要理解政府目标，教育政府官员和工作人员，在政策形成阶段施加影响，并相应优化运营。在全球化黄金时代建立的战略必须重塑，以应对更加碎片化的世界。单一模式将越来越难以适用于所有市场。