本文发表于《》期刊2018年6月刊，由中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任、教授熊文钊撰写。文章聚焦于“城市治理”主题下的一个核心议题——城管执法裁量基准的精细化问题。作者旨在分析制定城管执法裁量基准的必要性、性质特点、实践中存在的问题，并提出完善路径，以期提升城管执法的精细化与法治化水平。

一、 制定行政裁量基准是依法行政的基本要求

文章开篇即指出，行政裁量基准（administrative discretion benchmark）是行政执法裁量基准的简称。在现代社会，裁量权大量存在于行政执法过程，对裁量权的有效控制是依法行政无法回避的课题。自由裁量权不应是专断、含糊的权力，而应是受约束的法定的权力。然而，将所有行政行为置于法律严格控制之下只是一种理想，必须依赖包括行政机关自制定裁量基准在内的多种有效模式来控制裁量。

行政裁量基准的出现具有深刻的现实背景。面对复杂的城市管理事务，立法机关不得不授予城管执法机关广泛的裁量权，而这又可能导致裁量权限不断扩张。行政裁量基准的积极意义在于，它将抽象的法律法规条文具体化、明确化、客观化，为执法人员提供了明确的操作规范，有利于从操作层面细化裁量条款，控制行政裁量权的恣意行使。文章认为，引入并细化裁量基准模式，对于推进法治政府建设具有很强的针对性。

作者梳理了行政裁量基准在我国的发展历程。自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，全国范围内出现了大量制定行政裁量基准的实践。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出“建立自由裁量权行使的基准制度”，标志着这一制度获得国家层面的正式肯定。文章进一步明确了行政裁量基准的定义：它是行政执法主体根据过罚相当等原则，结合地区实际，将法律规定的处罚裁量空间细化为若干裁量格次，并规定相应量罚标准、处罚种类及从轻从重条件的执法制度。

文章还提供了比较法的视角，指出通过细化方法确定裁量基准在境外已是常见实践。例如，法国的“指示制度”、德国的行政规则（特别是解释基准与裁量基准），以及日本、韩国和我国台湾地区《行政程序法》中的相关规定，其目的均在于拘束裁量权，确保法律适用的统一性。

二、 城管执法中制定裁量基准的必要性

文章第二部分深入阐述了在城管执法领域专门制定裁量基准的多重必要性。

首先，法律本身缺乏防止裁量权“走调”或“不作为”的有效监督保障机制。裁量基准作为一种新制度，可以填补这一空白。其核心功能类似于“量刑指南”，通过区分违法行为的不同情节和危害性，设定对应的处罚幅度，建立违法情形与处罚结果的对应阶次，以实现“过罚相当”。

其次，行政裁量基准是一种具体化解释法律规范的行政规则，其直接目的是确保裁量权行使的统一性、平等性和公开性。它可以有效弥补因立法授权模糊而导致的城管裁量权过宽问题，缩减裁量空间，成为沟通抽象法律与具体个案之间的桥梁。

最为重要的是，裁量基准是落实宪法平等原则和实现个案正义平衡的关键工具。执法者行使裁量权虽追求个案正义，但若对相同或相似个案做出差异过大的决定，则违反平等原则。因此，通过制定具有行政规则性质的裁量基准，可以为行政机关内部提供统一的裁量权行使标准，避免不当差异的出现。

从实践功效看，裁量基准的共识性价值在于：避免执法人员随意性，减少“人情案”、“关系案”，促进执法公平。具体而言，其功效还包括：1. 调节功效：统一执法标准，实现“法律面前人人平等”，并可根据不同时段、区域的管理状况在法定空间内灵活调整。2. 透明与效率功效：提高执法透明度与法律可预测性，便于相对人预知结果、调整行为、主张权利，从而提高行政效率。3. 说服与自我拘束功效：公开的判断过程使基准对相对人和法院具有说服力，同时对执法人员自身产生有效的自我拘束。这些功效的共同前提是裁量基准的公开。

三、 城管执法裁量基准的性质及裁量要素

第三部分剖析了城管执法裁量基准的内在属性及其所涉及的裁量要素。

（一）城管执法裁量基准的性质 文章指出，城管执法裁量基准是解决裁量决定具体路径的“基础性轴线”，通常以规范性文件（如“实施办法”、“指导意见”、“实施细则”等）为载体。其性质可归纳为四点： 1. 自律性规则：是城管执法机关自定的规则，源于行政主体对自身的更高要求，而非外部法律的强制规定，旨在解决立法与实践之间的评定标准问题。 2. 提供客观标准与说明理由：基于规范裁量权的需要，为裁量行使提供客观标准。这些标准本身构成行政行为说明理由的一部分。在基准合法的前提下，依基准行事即构成行政行为合理性的重要理由。 3. 法律与事实的介质：法律只能规定整体正义，无法涵盖执法中的所有具体情况。裁量基准作为执法者自制的细化规则，填补了法律与具体执法事项之间的空间，是抽象法规与具体事实之间的必要桥梁。 4. 量化标准与规则化：其内容包含划分裁量阶次的基准和适用规则，本质是对自由裁量权在给定幅度内进行规则化和明细化，确立实体性的操作标准，而非使用模糊概念。

（二）城管执法的裁量要素 文章将城管执法人员的裁量过程分解为四个阶段，对应四种裁量要素： 1. 认定事实裁量：在接触事件初期，对证据进行收集、整合，并据此推断事实真相及情节轻重的过程。 2. 要件因素裁量：对法律规范中抽象的要件界定标准（如“情节严重”）进行具体解释和适用判断的过程。 3. 程序裁量：在法律允许的范围内，根据实际情况灵活选择执法程序（如适用简易程序或一般程序）的权力。 4. 行为裁量：在法律规定的范围内，做出最终决定的自由，包括：是否进行处罚的“决定裁量”；在多种法定处罚种类中选择一种或几种的“选择裁量”。

四、 城管执法裁量基准在实践中的运用及存在的问题

第四部分转入对实践层面的观察，分析了裁量基准制度在运用中暴露出的问题。

（一）裁量基准适用范围的问题 裁量是设定基准的前提，但并非所有裁量都必须设立基准。是否设立需考虑三个因素： 1. 裁量余地的大小：余地很大的裁量权，设定基准能有效防范恣意；余地很小的，基准作用可能有限。 2. 利益结果差异的大小：若事实要件多样但处理结果差异很小，制定基准的必要性值得商榷。 3. 滥用裁量可能性的大小：实践中，各地往往优先选择最贴近实际、最易受人情干扰、滥用可能性高而可操作性强的执法类别来制定基准。

（二）影响裁量基准制定因素的问题 社会现实复杂多变，裁量权正是应对这种复杂性的手段。因此，制定基准需综合考虑多种因素，如立法目的、地域差异性、管理事项的事实性质情节社会影响等。然而，诸如“情节”、“社会影响”、“地域差异性”等概念本身仍是原则性的，涵盖的具体情况千差万别，国家或地方立法难以做出过细的规定，这给基准的制定带来了现实困难。

五、 解决城管执法裁量基准中存在问题的路径

针对上述问题，第五部分提出了两点解决路径建议： 1. 结合理想与现实，有先后地确定适用范围：应从现实出发，倡导城管执法机关制定裁量基准，并区分轻重缓急。对于裁量余地大、后果差异显著的裁量权，应率先制定基准以进行有效限制。对于事实层面复杂多变、难以用严格规则涵盖的裁量，则不宜过度依赖规则化的基准，而应更注重发挥比例原则等外部控制手段的作用。 2. 提升规范执法意识，避免单纯规则化依赖：正义的实现永远需要规则与裁量两者的结合。没有任何规则体系能完全排除裁量。因此，不能期望法律法规为裁量基准的制定提供面面俱到的考虑因素清单，必须发挥城管执法机关自身的规范执法意识和能动性，在制定和执行基准的过程中，平衡自由与限制，实现两者优势的发挥。

六、 完善城管执法裁量基准，提升城管执法精细化水平

最后，文章提出了一个系统性的、旨在提升执法精细化水平的城管裁量基准制度构想，包括四个具体方面的细化建议：

（一）细化处罚种类 建议将纷繁复杂的处罚方式系统化分类。分为主要处罚方式（警告、罚款、没收违法所得或非法财物、停产停业、暂扣或吊销许可证、拘留、劳动教养）和附加处罚方式（各种责令性处罚，如责令拆除、责令赔偿等）。主要处罚方式名称应统一规范，不可随意变更；附加方式可由行政机关根据实际需要创设。两者既可单处也可并罚。

（二）细化违法行为的事实要件 法律规范中的事实要件常因使用“情节严重”等不确定法律概念而显笼统。制定裁量基准时应尽量减少此类概念的使用，重点规范处罚情节。建议借鉴刑法理论，将情节分为： * 法定情节：法律明文规定必须考虑的情节（如《行政处罚法》对未成年人的处罚规定），并对其进行进一步细化（如将“从轻”细化为16-18周岁，“减轻”细化为14-16周岁）。 * 酌定情节：根据案件事实酌情考虑的情节，应包括：①行为性质、程度、危害对象及结果；②相对人主观过错程度（故意/过失、初犯/累犯、态度是否配合等）；③涉及的数量、金额大小（划分阶次）；④实施违法行为的手段、方法；⑤相对人的实际经济承受能力（可引入以劳抵罚等人性化措施）；⑥其他根据法律和实践发展应考虑的情节。同时，应避免责任条款中仅区分“轻微”和“严重”而遗漏“一般”情节。

（三）处罚种类的选择 处罚种类的选择应与违法行为情节紧密挂钩。建议：初次违法或无危害后果的，可不予处罚；情节轻微、危害不大的，警告即可；其他情节则根据实际情况选择，如有违法所得可并处没收，影响市容卫生的可责令停产停业等。文章特别指出，对使用最频繁的“罚款”措施，裁量基准必须为其设定科学、合理的处罚幅度，严格规范其适用，防止乱罚、罚不当过等现象。

（四）时效的确定 建议在裁量基准中明确两种时效： * 追诉时效：明确对违法行为追究责任的有效期限（如《行政处罚法》的2年），超期不予追究，以保护相对人权益。 * 执行时效：建议引入执行时效制度，即行政处罚决定做出后超过一定期限（如3个月）未执行的，即不再执行。这有助于提高行政效率，避免权利义务长期处于不确定状态。

七、 文章的价值与意义

熊文钊教授的这篇论文具有重要的理论价值和实践指导意义。在理论上，文章系统梳理了行政裁量基准的法学基础、性质功能，并结合城管执法这一具体领域进行了深入剖析，丰富了行政裁量控制理论的研究。在实践上，文章没有停留在必要性论证，而是直面制度运行中产生的适用范围、制定因素等现实难题，并提出了极具操作性的、系统化的完善方案（如情节分类、处罚种类梳理、时效引入等），为各级城管执法部门制定和完善自身的裁量基准提供了清晰的、可借鉴的框架和思路。文章最终落脚于“提升城管执法精细化水平”，这正是推进城市治理体系和治理能力现代化在微观执法层面的具体体现，对于促进规范、公正、文明的城管执法，改善城市管理形象，实现“城市让生活更美好”的目标具有积极的推动作用。