本文由危辉星（浙江省高级人民法院）与谭星光（浙江省宁波市中级人民法院）合作撰写，发表于《应用》期刊2014年5月刊。文章的核心议题是探讨并试图重构非诉行政强制执行（Non-litigation Administrative Enforcement）中的司法审查标准——“适度审查标准”，其直接导火索是最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《征补案件若干规定》）第6条对特定类型案件提出了更严格的审查要求，从而对既有的“适度审查”理论框架与实践操作构成了挑战。
文章的主要观点与论证
一、 “适度审查标准”的历史确立、理论内涵与现实困境
文章首先梳理了“适度审查标准”的由来。在非诉行政执行司法审查的早期实践中，存在两种极端化的观点：一是“严格审查标准”，主张比照行政诉讼的合法性审查标准进行全面审查；二是“形式审查（或程序审查）标准”，认为法院只需审查申请执行的手续是否齐全，无权也无义务对行政行为的实体合法性进行审查。最高人民法院为调和这两种极端，通过司法解释（如1998年的法[1998]77号通知及后来的《若干解释》），逐步确立了“重大且明显违法”的审查标准，即只有存在重大且明显违法的行政行为，法院才裁定不予执行。这一标准被视为“适度审查标准”，其理论基础在于，重大且明显的违法行为属于无效行政行为，自始无效，故法院可以且应当阻止其执行。行政强制法第五十八条也采纳了这一观点。
然而，作者指出，这一“适度审查标准”在理论和实践层面均面临严峻挑战。 * 理论上的质疑：主要包括四点：1. 架空行政诉讼起诉期限：对已过起诉期限的行为进行实质审查，变相鼓励相对人怠于行使诉权。2. 违背司法中立原则：在无人起诉的情况下主动审查行政行为合法性，使司法权异化为行政监督权。3. 责任归属模糊与效率低下：法院因实质审查可能承担错误执行的责任，为规避风险而趋向于过度审查，导致审查效率低下，并与行政诉讼程序混同。4. 程序缺陷影响公正：非诉审查以书面审查为主，缺乏对抗辩论，审查的客观性与公正性存疑。 * 实践中的问题：作者以浙江省的司法实践数据为例，揭示了三大突出问题：1. 标准模糊，操作困难：“明显违法”与“重大违法”难以精确界定，实践中对于应采“无效行政行为”标准还是“可撤销行政行为”标准存在争议，导致法官无所适从。2. 尺度不一，宽严失衡：由于缺乏细化规则，各地法院甚至同一地区不同时期的准予执行率波动巨大（例如，浙江省内各地区准予执行率相差可达40个百分点），司法尺度严重不统一。3. 法院应对失据，陷入循环怪圈：一方面，审查标准宽松导致大量案件涌入，法院执行不堪重负；另一方面，法院为减轻压力，时而提高审查标准以降低准执率，时而从立案环节限制收案。这种“一收就死、一放就乱”的循环，既损害了行政效率，也未能有效保障公正，形成了“公正与效率两失”的局面。
二、 《征补案件若干规定》带来的挑战与对“适度审查”根基的冲击
文章重点分析了《征补案件若干规定》第6条所带来的深刻影响。该规定对国有土地上房屋征收补偿决定的非诉审查，列举了包括“明显缺乏事实根据”、“明显缺乏法律、法规依据”、“明显不符合公平补偿原则”、“严重损害被执行人合法权益”等在内的七种应当裁定不予执行的情形。最高人民法院在相关解读中明确指出，此规定引入了“程序合法性及正当性”审查标准，并要求法院审查时既要看“合法性”也要看“正当性”。 作者认为，这一规定实质上打破了非诉审查强度必然低于行政诉讼审查强度的传统认知框架。在房屋征收补偿这类特殊案件中，非诉司法审查的标准被提升至接近甚至达到行政诉讼的审查标准。这使得建立在“非诉审查弱于诉讼审查”这一前提下的“适度审查标准”理论被动摇，亟需在新的法律与实践背景下进行重新审视与澄清。
三、 对“适度审查标准”存在必要性与合理边际的再论证
面对挑战，文章并未主张抛弃“适度审查”，而是通过深入分析，论证了其在当前中国语境下仍有存在的必要，并试图厘清其合理的边界。 * 司法实质审查不可或缺的四大理由：1. 制约违法行政，保护公民权益：基于中国行政权力传统强大且缺乏有效制约的国情，司法审查是防止行政权滥用、保护相对人实体合法权益的重要防线。数据显示非诉行政行为差错率仍然较高，司法约束必不可少。2. 平衡政府与社会紧张关系：中国政府深度介入市场经济，有时存在与民争利的情况，公信力面临挑战。司法审查作为中立第三方，有助于缓解公众对政府自行强制执行的不信任，平衡利益冲突。3. 法制发展的阶段性需求：在当前行政诉讼“立案难”、“审理难”现象突出，信访压力巨大的背景下，行政诉讼无法完全吸纳和解决所有行政纠纷。非诉审查作为一个“安全阀”和过渡性机制，在当下仍有其现实空间。4. 转型期社会矛盾化解的需要：中国处于社会矛盾多发期，任何剧烈的制度变革（如完全取消司法审查，改为行政机关自主执行）都可能引发不可控的社会风险。在原有路径基础上进行渐进式改良是更稳妥的选择。 * 严格实质审查不具备普遍可行性的三大限制：1. 技术实现限制：非诉审查程序期限短（一般7天，重大案件30天），以书面审为主，程序保障远不如诉讼程序完备，难以承载全面严格的实质审查所需的调查与对抗。2. 司法资源限制：法院（尤其是行政审判庭）人力物力有限，却要承担大量非诉案件的审查与执行（70%以上由法院自行执行），疲于应付，无力对所有案件进行诉讼式的深度审查。3. 案件构成限制：多数非诉执行案件（如交通规费、小额工商处罚、社会抚养费征收等）事实清楚、争议不大，进行严格审查并无必要。因此，普遍实行严格实质审查既无必要，也无可能。
四、 “裁执分离”背景下“适度审查标准”的再确立与体系化构建
文章认为，解决非诉执行困境的关键不在于取消司法审查，而在于优化制度设计。作者指出，执行环节由法院负责是当前机制的效率瓶颈。对此，文章高度评价了“裁执分离”的改革方向，即法院专司审查裁决，行政机关负责具体的组织实施。这一模式在《行政强制法》中留有空间，并在《征补案件若干规定》中针对征收补偿案件得以明确。 在“裁执分离”的背景下，法院得以从繁重的执行事务中部分解脱，可以更专注于审查职能。此时，“适度审查标准”应被重新明确和体系化： 1. 明确定位：适度审查的定位应是“基本实质正义的维护者”，其核心在于在支持依法行政与保护相对人权益、控制社会风险之间进行动态平衡。 2. 标准体系化与区分原则：审查标准应是一个包含审查对象（事实、程序、法律适用）、审查方式（书面、听证）、审查强度（合法性、合理性）、结案方式等在内的体系。应根据案件类型（如一般案件与征地拆迁等重大案件）进行区分，适用不同的审查组合。 3. 协调与诉讼审查标准的关系：承认诉讼审查标准通常严于非诉审查，但不能一刀切。在特定类型案件（如涉及重大利益、社会稳定性）或特定方面（如合理性、公平性），非诉审查的标准可能要提高，甚至在某些点上超过诉讼审查的关注度。 4. 确立从“法律错误”到“利益损害与社会风险”的审查重点转向：审查焦点不应仅限于行政行为本身的违法性大小，更应关注该行为的强制执行是否会实质损害相对人合法权益，以及是否超出社会公众的可容忍范围，可能引发不可控的社会风险。 5. 必要时引入合理性审查标准：对于形式合法但严重不合理、执行可能显失公正或激化社会矛盾的行政行为，法院应有权基于合理性考量裁定不予执行。 6. 明确“可执行性”属于审查内容：除了合法性、合理性，行政行为是否具备可执行的内容，以及在技术上、社会可行性上能否执行，也应纳入审查范围，尤其是在当前尤其要关注“社会可行性”。
文章的学术价值与现实意义
本文是一篇紧密结合中国司法实践、具有强烈问题意识与建构意义的法学论文。其价值主要体现在： 1. 系统梳理与深度反思：文章系统梳理了非诉行政执行“适度审查标准”从确立到面临挑战的全过程，对其理论缺陷与实践弊病进行了深入剖析，尤其是引用浙江省的详细数据，使论证极具说服力。 2. 回应立法新动态：敏锐地捕捉到《征补案件若干规定》这一司法解释对传统理论构成的挑战，并以此为契机，推动对非诉审查标准的深层理论思考，而非简单否定或回避。 3. 立足国情的正当性论证：从历史传统、政治体制、经济发展阶段、社会矛盾现状、法制建设进程等多个维度，论证了在当前中国背景下保留并改良司法实质审查（即适度审查）的必要性与合理性，体现了务实的学术态度。 4. 提出建设性重构方案：在批判的基础上，文章并非停留在破旧，更致力于立新。它结合“裁执分离”的改革趋势，提出了一整套重构“适度审查标准”的体系化建议，包括定位调整、标准分层、重点转向、引入合理性审查等，为司法实践提供了清晰的、可操作的改革思路。 5. 平衡多元价值的学术努力：全文贯穿了对“公正与效率”、“权利保护与行政效能”、“法律效果与社会效果”、“理想法治与阶段性现实”之间平衡的深刻思考，展现了在中国复杂法治环境下进行制度设计的艰难与智慧。
本文通过对一个具体司法审查标准的深入探讨，折射出中国行政强制执行制度乃至整个行政权力监督体系在转型时期所面临的普遍性困境与可能的出路，对于行政法学理论研究和司法实践均具有重要的参考价值。