本文发表于期刊 *Ocean Development & International Law*，作者为 Pradeep A. Singh（德国波茨坦亥姆霍兹中心可持续发展研究所）、Aline Jaeckel（澳大利亚伍伦贡大学澳大利亚国家海洋资源与安全中心）和 Jeff A. Ardron（肯尼亚蒙巴萨大自然保护协会），论文于2025年1月26日在线发表，题为《A pause or moratorium for deep seabed mining in the Area? The legal basis, potential pathways, and possible policy implications》（《“区域”内深海采矿的暂停或暂停令？法律依据、潜在路径与可能的政策影响》）。这是一篇法学与海洋政策领域的学术论文，旨在探讨国际海底管理局（International Seabed Authority, ISA）成员国若决定对国际海底“区域”（the Area）内的深海采矿（deep seabed mining, DSM）实施预防性暂停（precautionary pause）或暂停令（moratorium），其法律基础、实现路径以及可能带来的政策影响。

文章首先梳理了国际法中暂停令的概念及相关先例。暂停令是指推迟、中止、延缓或拒绝某一特定活动或交易的措施，其法律效果可分为“冻结效果”（freezing effect）和“逆转效果”（reversing effect），前者指维持现状，后者指禁止原本被允许或预期的活动。作者列举了四个与深海采矿具有可比性的国际法先例：国际捕鲸委员会（IWC）根据1946年《国际捕鲸管制公约》于1982年通过的商业捕鲸暂停令，尽管该暂停令具有约束力，但成员国可通过“持续反对者”（persistent objector）机制选择不适用；2008年《生物多样性公约》（CBD）缔约方大会敦促对海洋施肥（ocean fertilization）实施暂停令，以及同年《伦敦公约》和《伦敦议定书》缔约方会议通过的禁止除合法科学研究外的海洋施肥活动的决议；1991年《关于环境保护的南极条约议定书》（马德里议定书）明确规定至少50年内禁止南极矿产资源活动；以及2018年《防止中北冰洋不受管制公海渔业协定》，该协定禁止缔约方在中北冰洋公海区域从事商业捕捞，初始期限为16年，之后每5年自动延长，除非有缔约方反对。这些先例显示，国际机制可以根据成员国共识改变方向或调整优先事项。

文章随后分析了当前要求暂停深海采矿的理由。作者指出，支持暂停或暂停令的主要理由可归纳为四类“差距”（gaps）：科学与技术差距、监管差距、机构与程序差距，以及更广泛的全球治理问题。科学与技术差距包括：对深海生态系统的科学认识存在重大知识空白，无法充分评估采矿可能造成的损害，也难以确定“损害阈值”（thresholds of harm）；缺乏地理上全面的基线和生态数据，阻碍环境标准、指南和影响评估的制定；对深海采矿的经济成本与收益缺乏全面理解，包括对依赖陆地矿产出口的发展中经济体的影响；深海极端环境下的技术挑战、安全运行、设备故障风险管理以及合规监测系统的建设均面临困难。监管差距包括：如何有效监管深海采矿活动对海洋环境的预期不利影响尚未解决；符合《联合国海洋法公约》（UNCLOS）第140条要求的惠益分享机制（benefit-sharing mechanism）尚未建立，且初步模型显示货币收益可能很小，引发关于是否应继续进行深海采矿的务实疑问；更广泛的监管框架仍不完整，尽管“两年规则”（two-year rule）已被触发，但ISA的采矿法典（Mining Code）难以满足UNCLOS的全部要求。机构与程序差距包括：监测、执行和合规机制尚未建立；作为ISA企业化分支的“企业部”（the Enterprise）尚未运作；ISA内部透明度和问责制不足；公众参与有限，缺乏社会许可（social license to operate）。其他更广泛的问题包括：未在国际论坛上充分探讨循环经济等深海采矿替代方案；未充分考虑深海采矿的长期跨代影响和遗留问题。

关于暂停令的可能形式，作者识别出六种“不使用措施”（non-use measures），它们可以组合或按顺序使用：一是抵制（boycott），即国家和非国家行为体自行承诺不交易深海矿物；二是政治条件性（political conditionality），即各国自行承诺在特定条件满足前不进行或不赞助深海采矿；三是事实性暂停令（de facto moratorium），即ISA成员国广泛接受但不正式通过决定，认为当前无法满足负责任深海采矿所需的法律和科学条件；四是预防性暂停／休会／延迟（precautionary pause/recess/delay），即成员国共同承认需要更多时间制定可辩护的采矿法典，并依据预防方法（precautionary approach）施加适当措施；五是法律上的暂停令（de jure moratorium），即正式通过决定，明确规定条件和／或时间框架，在满足条件前停止采矿活动；六是禁令（ban），即正式、无限期或“永久性”地禁止深海采矿活动，但成员国未来可决定重新审议和推翻。

在法律基础方面，作者认为UNCLOS为成员国实施暂停或暂停令提供了初步依据。UNCLOS第145条要求ISA采取必要措施确保海洋环境免受“区域”内活动有害影响的有效保护，第140条要求“区域”内活动为全人类利益而进行。如果这些义务目前无法履行，那么推迟矿产开采在表面上与UNCLOS一致。一份2023年的法律意见书甚至认为，在满足这些条件之前，“暂停令或预防性暂停不仅与UNCLOS一致，而且实际上是UNCLOS所要求的”。UNCLOS第162条第2款第x项要求ISA理事会在有实质证据表明存在严重海洋环境损害风险时不批准开采区域。文章同时指出，反对暂停的观点可能援引UNCLOS第150条、第153条第1款和第157条第1款中关于“开发资源”和“扩大参与机会”的表述，认为UNCLOS以未来开展开采活动为前提。但作者强调，UNCLOS谈判于1970年代进行时，谈判者对深海环境风险几乎一无所知，而国际环境法规范在此后已大幅发展，1994年《执行协定》也明确承认环境保护的重要性，并要求ISA在批准第一份开采工作计划前优先制定有效的环境保护规则。此外，第137条规定“区域”内活动必须依照第十一部分及ISA规则、规章和程序进行，这为在规则完备前暂停开采提供了依据。

在潜在路径方面，作者逐一分析了可供选择的机制。ISA大会（Assembly）作为所有成员国都有代表的唯一机关，有权根据UNCLOS制定一般政策，但须“与理事会合作”。2023年7月，五个成员国提议在大会增加议程项目，讨论制定一项关于海洋环境保护的一般政策并包含“预防性开采休会”的决定草案，但因程序异议未能充分辩论；2024年，九个成员国再次提出类似议程项目，虽获列入议程并展开辩论，但仍有相当数量国家反对，问题仍未解决。ISA理事会（36个成员）可制定符合UNCLOS的具体政策，并已通过首个区域环境管理计划（REMP）设立了“特别环境利益区”（APEIs），禁止未来采矿申请；理事会还可依据UNCLOS第162条第2款第x项在有实质证据表明存在严重损害风险时不批准开采区域。采矿法典本身也可成为暂停的途径，例如通过插入预防性保障措施，或由于理事会必须以协商一致方式通过规章，支持暂停的国家可能通过拒绝同意而导致采矿法典延迟通过。其他途径包括：利用UNCLOS第154条规定的定期审查机制，评估ISA是否已准备就绪管理开采活动；根据第155条召开审查会议，审查ISA工作是否符合第十一部分基本原则；在UNCLOS缔约国会议（SPLOS）上讨论深海采矿与ISA的方向；在联合国大会提出决议；以及通过欧盟、世界自然保护联盟（IUCN）世界自然保护大会、《生物多样性公约》缔约方大会、联合国2030年议程、联合国海洋大会、联合国海洋科学促进可持续发展十年、联合国海洋和海洋法问题不限成员名额非正式协商进程和联合国海洋环境状况经常性进程等其他国际协议、安排和进程施加影响。

文章最后讨论了暂停或暂停令可能产生的非预期后果。具有讽刺意味的是，2021年瑙鲁触发“两年规则”原本旨在加速深海采矿，却反而促使IUCN和越来越多的国家呼吁暂停，并直接导致了2023年ISA大会上关于暂停的动议。关于暂停会阻碍绿色能源转型的论点，作者指出，大型陆地矿业公司并未直接投资深海采矿，力拓更明确表示目前不支持海底采矿；同时，关于关键矿产需求的分析通常仅考虑已知陆地储量，而未计及可能的未来海洋资源，而电池化学和回收技术的快速发展也正在改变金属需求预测。其他非预期后果可能包括：由于多数国家感到被迫接受暂停，可能导致ISA内外出现类似捕鲸制度中的分裂，如成员国“选择退出”、替代制度或平行组织；暂停可能增加对陆地采矿的压力和依赖，造成资源民族主义、供应链中断等陆地采矿的社会与政治问题倍增；暂停甚至可能成为新“区域”冲突的序曲，因为大国可能选择无视ISA并建立平行制度，弱小国家则寻求其他论坛重申“区域”是“人类的共同继承财产”（common heritage of humankind）。

综合来看，本文通过系统梳理国际法中的暂停令先例、分析深海采矿暂停的法律与政策理由、论证法律基础、提出多种实现路径并审视可能的非预期后果，为ISA成员国在当前关键时期决定是否以及如何实施暂停或暂停令提供了较为全面的学术参考。