学术报告：网络治理视角下的危机响应机制——基于事件指挥系统（Incident Command System, ICS）的多案例研究

作者及机构
本研究由威斯康星大学麦迪逊分校的Donald P. Moynihan教授完成，发表于2009年的*Journal of Public Administration Research and Theory (JPART)*第19卷第4期。

学术背景
1. 研究领域与背景知识
本研究聚焦公共管理中的危机响应网络治理，核心理论框架为“网络治理”（network governance）。传统观点将事件指挥系统（ICS）视为层级化命令控制工具，但作者指出，危机响应本质上是多组织协作网络，需兼顾集中指挥与网络协作的矛盾。
- 实践背景：ICS源于1970年代加州森林火灾应对，后因“9·11”事件被美国国土安全部（DHS）强制推广为全国标准。
- 理论争议：学界对ICS有效性存在分歧，一方强调层级控制的高效性，另一方认为危机响应需依赖自发协作（如Oklahoma爆炸案中非政府组织的参与）。

1. 研究目标
   回答两个核心问题：
   
   • ICS作为一种结构形式如何分类？（网络治理视角下的中央化模式）
     
   • 网络特性如何影响ICS运作？（协调难度、权威共享、信任机制）
     

研究方法与流程
1. 案例选择与设计
- 标准：选取5个差异化的危机案例（1993年Laguna火灾、2003年Cedar火灾、1995年Oklahoma爆炸、2001年五角大楼袭击、2005年卡特里娜飓风），覆盖自然灾害、恐怖袭击、公共卫生事件，确保理论普适性。
- 数据来源：编码61,995个文本单元（约3,855页报告、听证记录），使用QSr N6软件进行主题分析，重点关注“网络多样性”“权威共享”“信任关系”三个维度。

1. 分析流程
   
   • 功能溯源：追溯ICS从加州火灾到全国强制推行的三阶段演化（功能起源→自愿采纳→强制扩散），分析其与任务匹配度的变化。
     
   • 跨案例比较：通过对照案例（如Oklahoma成功 vs. 卡特里娜失败），验证网络治理理论的核心命题。
     
   • 新颖方法：首次将“网络行政组织（NAO）”理论应用于危机响应，提出ICS是临时性NAO，其权威需通过成员协商而非强制实现。
     

主要发现
1. 网络多样性加剧协调难度
- 证据：卡特里娜飓风中，500余个组织参与导致指挥失控；Oklahoma爆炸案中，消防部门与FBI因管辖权争议需通过私人关系（高尔夫球友）化解冲突。
- 机制：成员背景差异（如森林消防员与城市警察）导致认知框架冲突，而ICS的标准化语言可部分缓解此问题。

1. 权威共享削弱层级控制

   • 典型案例：五角大楼事件中，地方消防指挥官需主动邀请联邦机构加入“统一指挥”（unified command），而非依赖强制命令。
     
   • 理论贡献：揭示ICS的“命令链”实为谈判产物，成员对指挥合法性的认可是关键（如联邦法律《斯塔福德法案》与地方自治的张力）。
     

2. 信任关系弥补正式控制

   • 关键数据：2003年加州火灾中，90%受访者认为“预先建立的个人关系”是协调成功的核心；卡特里娜飓风前FEMA与地方关系退化，直接导致响应失败。
     
   • 实践启示：危机前的联合演练、联络官机制可积累社会资本，减少危机时的协调成本。
     

结论与价值
1. 理论意义
- 提出ICS是“中央化网络治理”的典型，调和了“层级控制”与“协作网络”的理论对立。
- 修正Provan & Kenis（2008）的NAO理论，证明即使中央化网络仍需信任补充（非替代）正式权威。

1. 实践价值
   
   • 政策建议：明确指挥权来源（如法律依据）、强化跨组织常态合作、设计志愿者整合机制。
     
   • 培训改进：需针对非消防背景人员（如医疗、军队）定制ICS培训，避免“标准模板”失灵。
     

研究亮点
1. 方法论创新：首次将定性编码软件（QSr N6）用于大规模危机文本分析，实现跨案例系统性比较。
2. 理论突破：揭示网络治理形式可动态切换（危机时中央化/平时分散化），为Provan等（2007）的“网络演化”命题提供实证。
3. 批判性发现：质疑DHS对ICS的“万能适用”假设，指出强制推广可能导致“治理-任务”错配（如卡特里娜案例）。

其他价值
- 对“ emergent actors”（自发响应者）的研究为灾害社会学提供新视角，建议将非政府组织纳入预案设计。
- 案例中联邦与地方博弈（如FEMA与州政府）为跨层级治理研究提供鲜活样本。