本文作者为 Kenneth W. Abbott，隶属于美国亚利桑那州立大学桑德拉·戴·奥康纳法学院。该文发表于2014年4月的《Transnational Environmental Law》期刊第三卷第一期，并于2013年10月14日在线发表。
本文的核心论点是：鉴于以国家为中心的国际气候治理进程（特别是《联合国气候变化框架公约》下的多边谈判）进展缓慢且成效不足，应通过加强现有的跨国气候治理制度复合体来创新气候治理。作者提出，通过增强现有跨国机构间的联系、协调与合作，支持较弱的机构并鼓励在治理空白领域创建新机构，可以构建一个更强大、更有序的跨国气候治理体系，从而绕过和/或管理顽固的国家行为体，为应对气候变化提供补充甚至部分的替代性治理路径。
一、 主要论点与论证
1. 论点：现有以国家为中心的气候治理模式存在根本性不足，亟需治理创新。 * 论据： * 美国领导力缺失与多边进程僵局： 文章开篇即指出，美国作为最具影响力的国家，在气候变化问题上未能发挥有效的全球领导作用，这严重阻碍了国际集体行动。多边谈判进程（如哥本哈根、坎昆、德班、多哈会议）虽然取得了一些进展（如建立绿色气候基金、技术机制），但其核心成果——各国的减排承诺和行动——被普遍认为不足以实现将全球温升控制在2°C以内的目标。 * 主要发展中国家参与度有限： 中国、印度、巴西等主要发展中国家作为最大和增长最快的温室气体排放国，短期内不愿接受具有法律约束力的减排承诺，这使得达成有效的“小型俱乐部”式协议也变得困难。 * 国际进程的局限性： 2012年联合国可持续发展大会（里约+20）等进程在“绿色经济”等关键议题上进展有限，成果文件多为重申既往承诺，缺乏实质性突破。作者强调，虽然不应放弃国家间进程，但必须寻找创新的、补充性的治理路径来填补现有治理空白。
2. 论点：一个已存在但松散、碎片化的跨国气候治理制度复合体是进行治理创新的可行且富有前景的切入点。 * 论据： * 跨国治理的兴起： 文章综述了相关文献，指出非国家行为体和跨国机构在国际关系、国际法和政策中日益重要，尤其在气候治理领域。这些机构涉及规则制定、倡导、信息传播和项目实施等多种功能。 * 跨国气候机构的现状： 作者引用了多个研究数据库，指出已有数十个跨国气候机构在运作。它们形式多样，包括： * 由私人行为体建立： 如气候、社区与生物多样性联盟、核证碳标准。 * 由次国家政府建立： 如宜可莱-地方可持续发展协会、C40城市气候领导联盟。 * 由公私行为体共同建立： 如温室气体核算体系、可持续生物材料圆桌会议、森林管理委员会。 * 涉及政府间组织官员的伙伴关系： 如全球天然气燃除减排伙伴关系、21世纪可再生能源政策网络。 * 现有TRCCC的“绕过”与“管理”功能： * 绕过国家： 这些机构直接面向并支持次国家和非国家行为体（如城市、企业），通过自愿性规范以及经济和社会激励来影响其行为。例如，制定碳排放核算、报告和抵消标准；构建自愿碳市场；管理可再生能源项目；提供信息和技术支持。 * 管理国家： 通过倡导、创造示范效应、传播规范和价值，动员协调一致的政治压力，促使国家政府采取气候行动。成功的跨国标准和项目可以向政府展示政策方案的可行性、效益和成本效益，揭示公共规则的不足，从而激发公众需求。
3. 论点：当前跨国气候治理制度复合体虽然存在，但过于碎片化、联系松散、许多机构力量薄弱，需要进行“强化”以提升其整体效能。 * 论据： * 制度复合体理论的应用： 作者借鉴了“制度复合体”理论，指出当前TRCCC内的机构关系主要是“重叠的”和“平行的”，缺乏“嵌套”的层级权威，属于“松散耦合”的集合体。 * 治理层级理论： 引用Galaz等人的研究，作者将制度间的有序程度分为四个等级：1) 信息交换；2) 非正式协调；3) 基于正式协议的项目合作；4) 解决新问题和冲突的强合作关系。他认为，虽然单个跨国机构可能达到较高等级（如第3、4级），但作为一个整体，TRCCC的秩序水平很低。 * 表现出的问题： 机构重叠（如在碳抵消、林业标准、城市联盟等领域存在多个相互竞争的组织）、治理空白（新组织倾向于进入已有领域而非填补空白）、协调与合作有限。这种弱秩序限制了其采取有效集体行动的能力。
4. 论点：强化后的跨国气候治理制度复合体应具有“多中心秩序”和“多层治理”的结构特征，并与国家间气候机制形成互补或部分替代关系。 * 论据： * 多中心秩序： 强化并不意味着建立一个高度集权的单一机构，而是要在保持多中心性优势（如灵活性、针对特定情况的微调能力、实验和学习机会）的同时，通过加强横向（同类机构间）和纵向（不同类型或层级机构间）联系，提升协调与合作水平。这遵循“辅助性原则”，即建立能够执行所需社会功能的最低限度的制度秩序。 * 多层治理： 借鉴Hooghe和Marks的理论，强化后的TRCCC应形成一种结合了Type I（层级少、功能综合、稳定）和Type II（层级多、功能专门化、灵活）优势的“1½型多层治理”体系。这种结构便于： * 从多个层面和尺度“绕过国家”： 直接接触和瞄准国家内部的社会及次国家行为体。 * 从多个方向和层级“管理国家”： 施加政治和规范压力。 * 与国家间机制的关系： * 互补： 大多数跨国机构已扮演补充角色（如自愿碳市场补充清洁发展机制；私营标准推广国际规则）。跨国治理可为国家间行动提供示范、改变国内政治计算、提供焦点解决方案。反之，国家行动的“层级阴影”也能推动非国家行动。 * 部分替代： 在国际谈判失败或成果不足的领域，TRCCC可以部分替代国家间行动，填补治理空白（如FSC在1992年里约会议未达成有约束力森林规则后制定了可持续森林管理标准；VCS在国际规则滞后时推出了“管辖层面REDD+”标准）。同时，跨国机构也是治理创新的蓄水池和推动者。
5. 论点：强化跨国气候治理制度复合体面临挑战，但通过加强机构间合作可以在一定程度上克服这些挑战。 * 论据： * 跨国治理的固有挑战： * 自愿性限制： 依赖参与者自愿加入，激励有限（声誉、市场准入、规避强制监管等），可扩展性受制约。 * 需求侧限制： 消费者和公众认知、支付意愿、对多重标签的困惑。 * 机构构成单一： 许多机构由单一类型行为体（如企业或环保NGO）主导，各有优缺点（企业机构可能标准宽松，NGO机构可能不被目标群体信任）。 * 国家阻力： 主权关切，特别是在威权国家或部分发展中国家。 * 机构间合作的障碍： 从低等级秩序向高等级（合作）迈进需要资源投入、相互承诺和信任。机构在追求实质性目标（应对气候变化）和组织性目标（自身存续、资源、影响力）之间存在平衡，竞争可能导致机构增生、重叠和“逐底竞争”。 * 合作带来的益处（即克服挑战的途径）： * 信息共享与学习： 提升整体能力，减少低效重复，降低成本。 * 增强“绕过国家”能力： 通过协调标准减少交易成本，通过协作改进实施与监督，通过共同标签和宣传增强激励。 * 增强“管理国家”能力： 共享信息和策略，协调倡导活动，放大示范效应。 * 纵向联系的价值： 政府间组织等高层级机构可以“引导”低层级机构，确保其与公共规范一致，促进良好治理和协调。同时，信息自下而上流动，使高层决策能吸纳地方经验，推广可复制的解决方案。
6. 论点：需要通过“制度企业家”运用“协奏”策略，并利用一系列激励和影响工具来具体操作和强化跨国气候治理制度复合体。 * 论据： * 制度企业家： 在无中央权威的多中心秩序中，需要具有影响力、资源和合法性的“制度企业家”来牵头建立和维护机构间联系。潜在的制度企业家包括： * 领先的城市网络（如C40）或知名市长： 协调各次国家政府协会。 * 领先的私营标准体系（如FSC、VCS）： 在特定议题领域内协调重叠的标准。 * 跨部门的标准联盟（如ISEAL联盟）： 在多个议题领域推动标准协调。 * 政府间组织官员（如UNEP）： 建立纵向联系，确保跨国标准与全球规范一致，支持较弱机构，填补治理空白。 * “协奏”策略： 这是制度企业家可采用的可行策略。协奏者（如上述企业家）不具备等级权威，但可以利用其权威、合法性或资源，通过激励和软性影响工具来“招募”、“支持”和“引导”其他组织。 * 招募/催化： 利用召集权促成新机构成立或吸纳现有机构进入合作关系。 * 支持： 提供物质和观念资源，加强机构能力。 * 引导： 通过激励等手段，促使机构进行协作、推广全球规范、采用良好治理实践。 * 激励与影响工具： 协奏者可运用的工具包括提供资金、技术援助、合法性认可（如背书）、平台（如会议、信息交换所）、以及通过同行压力和公众监督施加的软性压力。
二、 论文的意义与价值
本文具有重要的学术价值和政策参考意义：
理论贡献： 创造性地将“制度复合体”、“跨国治理”、“多中心秩序”、“多层治理”和“协奏”等理论概念整合应用于全球气候治理这一紧迫的现实问题分析中，为理解碎片化、多行为体参与下的全球环境治理提供了一个系统性的分析框架。文章超越了单纯批评国家中心治理失效的层面，积极构建了一个以强化现有跨国网络为核心的、具操作性的替代/补充治理方案。
现实政策意义： 在2014年（文章发表时）国际气候谈判陷入僵局、对《京都议定书》后续机制充满不确定性的背景下，本文为政策制定者、国际组织官员、非国家行为体领袖和学者指明了一条务实的行动路径。它强调不应等待一个完美的全球条约，而应“自下而上”地加强和连接已有的、正在发挥作用的跨国治理实践，通过累积的、分散的行动来推动全球减排和适应进程。
前瞻性与启发性： 文章预见了跨国气候治理将持续深化和复杂化的趋势。其中关于“绕过”与“管理”国家的双重战略、关于多层治理结构优势的分析、关于制度企业家和协奏策略的论述，对于思考如何在“后巴黎协定”时代调动非国家和非缔约方利益攸关方行动，如何构建更具韧性和包容性的全球气候治理体系，仍然具有深刻的启发性。文中对跨国机构具体案例和挑战的分析，也为评估和设计跨国气候倡议提供了参考。
平衡的观点： 作者并未盲目推崇跨国治理，而是清醒地指出了其面临的挑战（自愿性、碎片化、国家阻力等）和局限性，并提出了通过加强合作来部分克服这些挑战的思路。这种平衡的视角使得论证更具说服力。