构建与时俱进的中国海外安全保障体系——来自《国家治理》期刊的深度解读
本文作者霍政欣教授来自中国政法大学国际法学院，担任钱端升讲座教授及博士生导师。文章发表于《国家治理》期刊2025年第24期。文章聚焦于在中国综合国力持续增强、海外利益不断拓展的背景下，如何构建系统有效的海外安全保障体系这一重大理论与现实议题。作者从概念演变、认识深化、现实挑战与构建路径等多个维度，进行了全面深入的阐述。
一、 核心概念：海外利益与海外安全的内涵演进 文章的立论基础在于对“海外利益”和“海外安全”这两个核心概念的精准把握与历史性分析。作者指出，“海外安全”本质上是指“国家海外利益的安全”。而“国家的海外利益”，被定义为政府、企业、社会组织及公民等行为主体，通过国际交往活动产生于该国主权管辖范围之外的国家利益。在当代，其内涵已从传统的政治、经济利益，扩展至涵盖公民和企业的合法权益。 作者通过历史视角分析了这两个概念的动态演变。在威斯特伐利亚体系下，国家利益与主权领土范围高度重合，海外利益并非国家利益的核心，海外安全亦非国家安全的核心关切。然而，经济全球化深刻改变了这一格局。人员、货物、资金和技术的跨国频繁流动，打破了国家利益保护“供给与需求的地域一致性”，使得国家治理的属地性与国家利益的流动性之间产生巨大张力。对于像中国这样深度融入世界经济、海外资产体量庞大、综合国力强劲的大国而言，海外利益已成为国家利益不可或缺的重要组成部分，海外安全也随之上升为国家安全的“核心构成要素之一”。这一概念梳理为全文论述奠定了清晰的逻辑起点，阐明了构建海外安全保障体系的时代必然性。
二、 认识历程：从战略判断到体系化部署 文章系统梳理了中国共产党和中国政府对于海外安全认识不断深化、战略布局日益清晰的历程。这一过程与习近平总书记提出的重大战略判断和总体国家安全观紧密相连。 首先，文章引用了习近平总书记对“世界百年未有之大变局”的判断，指出这是党中央科学洞察全球大势作出的战略定位。在此背景下，统筹发展和安全、统筹国内国际两个大局成为国家战略的核心。海外安全的概念正是在这一宏大战略视野下提出并形成的。 其次，文章以关键时间节点和重要会议、文件为线索，勾勒出海外安全被纳入国家安全总体框架的路径：2014年，总体国家安全观的提出，明确了“内外因素比历史上任何时候都要复杂”，强调了外部安全的重要性；同年的中央外事工作会议，首次明确提出要“切实维护我国海外利益”，标志着海外利益安全被正式纳入总体国家安全观。2015年，《中华人民共和国国家安全法》的通过，将党的主张转化为国家意志，以法律形式规定了保护海外中国公民、组织和机构安全及海外利益的职责。此后，党的十九大、二十大、二十届三中全会和四中全会持续深化部署，从“加强海外安全保障能力建设”到“强化海外利益和投资风险预警、防控、保护体制机制”，再到明确提出“完善涉外国家安全机制，构建海外安全保障体系”，展现了一条从概念提出、纳入体系、法律固化到机制化、体系化建设的清晰演进脉络。这一部分论证有力地表明，构建海外安全保障体系是党中央基于深刻战略洞察作出的系统性、连续性决策。
三、 现实挑战：海外安全面临的多维风险 文章深入分析了当前及未来一段时期我国海外安全面临的主要挑战，这些挑战构成了构建安全保障体系的现实紧迫性。作者将其归纳为三大方面： 1. 美国对华政策转向遏制与打压：这是文章着重论述的挑战。作者指出，美国的行动呈现系统化、精准化、常态化的特点。具体论据包括：通过《外国投资风险评估现代化法案》泛化国家安全，打压华为等中资企业的正常商业活动；出台《出口管制改革法案》升级对华技术封锁与围堵，并凭借“长臂管辖”干扰我国企业在第三国经营；不断强化针对我国前沿科技和关键领域的单边制裁，并用“初级制裁”和“次级制裁”损害我国权益。这些措施表明，美国的遏制已超越传统边界，对我国海外利益构成广泛、深层的威胁。 2. 地缘冲突升级与地区冲突延宕反复：文章指出，世界力量对比深刻调整导致大国博弈加剧、突发性重大冲突事件频发。叙利亚内战、新一轮巴以冲突、红海航道遇袭等具体事件，以及全球和平指数持续下滑的数据，都证明了国际安全形势的恶化。这直接威胁到我国海外企业、人员和关键基础设施的安全，特别是在对外承包工程重点区域和“一带一路”建设推进过程中，安保压力持续增大。 3. 全球治理新疆域的制度构建难题：作者将视角投向网络、太空、极地等新兴领域。这些领域具有地域虚拟性或全球公域特性，打破了传统主权边界，使得内外安全界限模糊。我国在轨卫星数量居世界前列、建成天宫空间站、关注北极航道（“冰上丝绸之路”）安全等事实，说明我国海外安全的空间范围已极大扩展。然而，国际法在这些新疆域的发展相对滞后，存在大量“空白和灰色地带”，亟需通过国际合作进行制度构建与难题破解，否则将构成新的安全风险源。
四、 构建路径：系统性的中国方案 针对上述挑战，文章提出了构建海外安全保障体系的系统性中国路径。这是全文的核心对策部分，体现了“统筹”与“法治”两大关键思路。 第一，系统推进“四个统筹”作为顶层设计原则。 作者提出在建设布局上统筹国内与涉外，避免孤立看待海外安全；在建设目标上统筹发展与安全，防止片面追求经济利益或“过度安全”；在建设主体上统筹政府与民间，明确政府在政治、外交、军事、执法等领域的主导作用，同时发挥民间在经济、文化等领域的不可或缺作用；在模式选择上统筹国际经验与中国特色，反对照搬西方模式，主张以构建人类命运共同体为目标，探索有中国特色的海外安全保护新模式。 第二，坚持立法先行，构建系统完备的法治体系。 这是文章强调的重点路径。作者指出，我国海外安全保障立法存在统领性法律缺失、专门立法不足的问题，导致对外交涉时法律依据不充分。因此，应加快研究制定《海外利益保护法》，填补统领性立法空白。同时，在国家政治安全、海外投资安全、海外公民与机构安全、数据安全等重点领域开展“立改废释”工作，构建全面的法律体系。 第三，强化涉外执法与司法保障能力。 在执法层面，应积极推动与外国建立执法合作机制，利用《维也纳领事关系公约》建立紧急联络机制，开展联合演习与培训，并规范我国企业聘请海外私营安保公司。在司法层面，文章独具慧眼地强调了法院在解决国际纠纷中的独特优势（相对独立、意识形态色彩淡化），提出应加强涉外审判体系和能力现代化建设，提升司法在反制裁、反干预、反“长臂管辖”中的作用。同时，高度重视替代性争议解决机制（ADR），特别是仲裁与调解。文章特别提到中国牵头发起成立国际调解院（International Mediation Organization）的重大意义，并建议我国涉外主体在对外缔约中重视争端解决条款，推动选择我国仲裁机构，建设“一站式”国际商事纠纷解决平台。 第四，构建多层次国际合作体系，参与全球治理。 文章主张通过国际法运用和多边平台，推动完善全球安全治理。具体手段包括：积极推动双边投资协定和自由贸易协定的谈判与优化，为企业提供法律保障；利用“一带一路”国际合作高峰论坛等主场外交平台，设立安全信息共享机制，推动落实全球安全倡议；发挥上海合作组织、金砖国家等区域合作机制在反恐、网络安全等领域的作用；积极参与联合国、世贸组织等全球治理机构，倡导制定海外安全保护相关的国际公约；特别要推动数据、深海、极地、外空等新疆域的国际规则制定，维护我国在新兴领域的安全与发展利益。
五、 文章的价值与意义 本文是一篇兼具理论深度、政策洞察力和实践指导意义的权威论述。其价值主要体现在： 1. 理论梳理清晰：系统梳理了“海外利益”与“海外安全”概念的历史演变及其在全球化时代的核心地位，为相关研究提供了清晰的理论框架。 2. 政策解读权威：作为中国政法大学的国际法专家，作者精准把握并系统阐释了从总体国家安全观提出到历次中央全会关于海外安全部署的战略演进，具有权威的政策解读价值。 3. 挑战分析透彻：不仅列举了地缘冲突、保护主义等普遍性挑战，更深入剖析了美国对华遏制政策的系统性、法律化手段，以及全球治理新疆域带来的全新挑战，分析全面且切中要害。 4. 路径建议系统全面：提出的构建路径并非单一措施，而是一个涵盖理念（四个统筹）、法律（立法先行）、执行（执法司法）和国际合作（多层次体系）的综合性系统方案，尤其强调了法治的核心作用和中国特色模式的探索，为中国海外安全保障体系的建设提供了兼具原则性和操作性的思路。 5. 前瞻性强：文章将海外安全议题置于“百年未有之大变局”和全球治理体系变革的宏观背景下，不仅关注传统安全风险，更前瞻性地论述了网络、太空、极地等新疆域的规则博弈，体现了战略远见。
本文立足于中国日益增长的海外利益现实与复杂严峻的国际安全环境，从学术与政策结合的角度，为构建与时俱进、系统有效的中国海外安全保障体系贡献了重要的思想资源和行动指南。