学术报告：解构公共行政的殖民性——拉丁美洲的视角与全球理论重构

作者与发表信息

本文作者为Heidi Jane Smith，隶属于墨西哥城的Universidad Iberoamericana经济学系。该文作为一篇社论（Editorial）发表于《Asia Pacific Journal of Public Administration》期刊，在线发表日期为2026年1月22日。

论文主题与核心议题

本文是一篇具有强烈理论批判与重构色彩的学术社论，其核心议题是批判公共行政学领域长期存在的西方中心主义，并以拉丁美洲独特的历史与行政发展轨迹为关键案例，论证“去殖民化”（decolonisation）与“解殖民化”（discolonialization）两种分析视角对于构建真正全球性公共行政理论的重要性。文章旨在推动该学科进行一次深刻的“认识论转型”，主张非西方世界的行政经验不应被视为对“理想型”的偏离或缺陷，而应被承认为生成替代性理论的知识源泉。

主要论点与论证阐述

论点一：公共行政学正面临认识论转型的迫切需求，其传统的西方理论基石（如政治-行政二分法、韦伯式官僚制）无法解释全球治理的复杂性，尤其是拉丁美洲的行政现实。

文章开篇即指出，公共行政学科正处于一场重大的认识论变革之中。传统的理论框架，如伍德罗·威尔逊（Wilson, 1887）的政治-行政二分法和马克斯·韦伯（Weber, 1978）的理性官僚制模型，已不足以捕捉全球范围内治理实践的复杂性。作者援引Ongaro (2025)的观点，强调学科必须拥抱真正的全球视野，放弃西方行政经验为全球提供普遍模板的预设。本文在此基础上进一步主张，全球公共行政的未来，无论在教学还是实践中，都取决于对那些其行政轨迹偏离西方世俗现代化路径的地区的深入理解（Moloney, 2024）。拉丁美洲正是这样一个关键区域，其教会与国家分离斗争所催生的混合行政体系，直接挑战了西方公共行政理论的普遍性。

论点二：拉丁美洲的行政体系形成于教会与国家的持久冲突，产生了独特的“行政二元主义”（administrative dualism），这使得其官僚机构本质上是混合性、关系性和充满争议的，与韦伯的理想型预设截然不同。

本文的核心论据在于对拉丁美洲历史路径的深度剖析。文章指出，拉丁美洲的行政体系形成与西欧和美国有着根本性差异，因为它是在教会权威与自由共和国的国家建设者之间的长期冲突中锻造出来的。支撑西方官僚理论的世俗主义在拉丁美洲并非有机生成，而是通过对抗、谈判和抵抗发展起来的。十九世纪至二十世纪初的国家建设者屡次试图限制天主教会的政治与行政权力（该教会长期掌管教育、福利、司法、税收和土地管理），但结果并非彻底的制度决裂，而是一种“行政二元主义”。在这种体系下，教会权威与世俗权威共存、重叠并相互竞争。 这种二元主义催生的官僚机构，始终比韦伯理想类型所预设的更为混合、更具关系性和竞争性。与西方关于国家自然垄断公共权威的假设不同，拉丁美洲的官僚机构历史上一直与教会、社区政府和非正式网络共享权威。威尔逊主义所核心主张的“行政中立性”理念，因植根于宗教和习俗规范的道德权威结构的持续存在而受到削弱。所谓“中立能力”的可能性，也被遍及该地区的恩庇关系、自由裁量权和重叠的合法性来源所损害。

论点三：拉丁美洲的行政实践揭示了嵌入公共行政理论中的“殖民性”（coloniality）。将韦伯模型视为普世标准，并用以评判拉丁美洲的“弱点”或“非正式性”，本身就是一种殖民视角。

文章认为，这些历史动态暴露了公共行政理论中嵌入的殖民性。进口的韦伯模型预设了一个世俗、统一、理性-法理型国家，而拉丁美洲的官僚机构却是在宗教交织、社区组织和社会分裂的背景下发展起来的。正如拉丁美洲治理学者长期表明的，行政国家并非简单地未能实现韦伯式理性；相反，在教会与国家冲突、殖民制度和后殖民不平等的制约下，它从未被设计或允许去实现那种理性（Grindle, 2012; Oszlak, 1997）。因此，当用韦伯标准评估时，拉丁美洲公共行政长期呈现的“薄弱”、“政治化”或“非正式”等特征，并非行政失败，而是根植于该地区制度谱系的结构性特征。当代的自由裁量、腐败、集权和有罪不罚等挑战，部分源于这些层层叠加的历史。拉丁美洲由此揭示了公共行政理论的殖民性，表明许多所谓的对理想型官僚制的偏离，是历史冲突的产物，而非行政缺陷。

论点四：为更清晰地指导理论重构，本文提出了“去殖民化”与“解殖民化”的关键概念区分，二者代表了改造该领域的两种不同路径。

这是本文最重要的理论贡献之一。作者明确区分了： * 去殖民化（Decolonisation）：指来自行政学经典内部的批判，旨在修订其假设，同时保留行政国家作为一个合法的制度建构。此视角主张通过承认殖民遗产、修正行政中立的神话、以及整合长期被主流理论排斥的土著、非裔、女性和社区治理传统来改进公共行政。 * 解殖民化（Discolonialization）：则挑战行政国家在治理理论中的核心地位本身。它不假定国家是行政的自然核心，而是探索那些独立于甚至反对国家结构运作的治理秩序，例如土著的习惯法与习俗（usos y costumbres）、非裔司法系统、教会机构或自治社区政府。从这个角度看，拉丁美洲许多最持久的治理体系并非“前官僚制”的，而是需要被承认为认识论上平等的替代性行政模型。

论点五：作者以自身研究及有罪不罚（impunity）问题为例，论证了历史形成的行政结构如何塑造了当代独特的问责模式，这是西方理论无法充分解释的。

作者引用自己关于拉丁美洲财政能力、国家能力形成和全球复杂系统的研究（Smith, 2008, 2014, 2018, 2022），支持其核心论点，即国家能力是制度层叠、政治协商和既有权威结构持续存在的产物，而非线性现代化模型的结果。这呼应了Hilton L. Root (2020)的复杂系统网络视角，即全球结果并非普遍制度模板的产物，而是历史偶然的网络结构的结果。 文章进一步以有罪不罚这一核心治理难题为例，展示了上述理论框架的解释力。在秘鲁，总统被起诉的近乎不间断链条，揭示了一个高层问责与深层结构性有罪不罚并存的体系，这反映了一个碎片化的行政场域。在墨西哥，则呈现相反模式：总统的有罪不罚根深蒂固，而这与历史上行政集权将权威导向联邦执行机构、以及基于道德领导力的叙事有关，这些动态呼应了早先教权-政治权威的形式。甚至被长期奉为行政典范的美国，其行政国家也高度依赖非正式规范而非制度化的执行，近期对总统问责的挑战表明，世俗的理性-法理型行政既不稳定也不普遍。这些案例共同表明，有罪不罚并非单纯的治理失败，而是行政形成过程中的结构性产物。由道德权威、恩庇关系和重叠管辖权塑造的体系，会产生与由世俗官僚整合所塑造的体系不同的问责结果。

论点六：拉丁美洲的经验为重构公共行政学提供了不可或缺的理论基础，其目标不是扩展西方经典，而是承认多元的行政世界。

在结论部分，作者强调，拉丁美洲迫使公共行政学者重新思考关于行政是什么以及如何发展的长期假设。该地区的行政谱系——由教会与国家冲突、殖民治理、社区权威和道德合法性所塑造——表明西方模型并非普世，而是历史偶然的。“去殖民化”与“解殖民化”的区分为将公共行政重建为一个真正全球性的领域提供了概念工具，其基础不在于扩展西方模型，而在于承认多元的行政世界。 将拉丁美洲治理置于全球公共行政的更广阔项目中，本文论证该地区不仅提供了一系列经验案例，更提供了重新构想学科本身所必需的理论基础。去殖民化和解殖民化公共行政要求我们理解，西方行政国家并非普遍模型，而那些由殖民性、宗教权威和社区治理所塑造的地区的行政经验，对于该领域的重建是核心而非边缘的。

论文的意义与价值

本文具有重要的学术价值和理论开拓意义： 1. 理论批判与视角创新：系统而深刻地批判了公共行政学中的西方中心主义和普世主义假设，指出了其理论盲点源于对非西方历史经验的忽视。 2. 概念工具贡献：明确提出的“去殖民化”与“解殖民化”的概念区分，为学界分析非西方行政实践、思考学科未来发展方向提供了清晰且有层次的分析框架。 3. 案例深度阐释：以拉丁美洲为深度案例，超越了简单的区域研究，将其提升为挑战和丰富主流理论的关键“理论场域”，详细论证了其历史特殊性如何生产出不同的行政逻辑与形态。 4. 学科重建纲领：文章不仅止于批判，更积极提出了学科重建的路径：即拥抱认识论多元性，修订经典假设，并去中心化西方行政模型，以构建能够解释多样复杂政治环境中治理现象的理论框架。 5. 连接历史与当代：成功地将历史制度分析（如教会-国家二元主义）与对当代核心治理挑战（如有罪不罚）的解释联系起来，展示了历史视角对理解现实问题的强大解释力。

这篇社论是一篇充满理论雄心的宣言，它呼吁并勾勒了公共行政学进行一次根本性的全球转向，其核心论点是：全球公共行政的未来，可能不依赖于将西方经典向外扩展，而依赖于从像拉丁美洲这样动摇其基础假设的地区的视角出发，重写这一经典。