本文档《法典化背景下的生态用水保障：概念厘清与制度完善》的作者为张舒，来自中国人民公安大学犯罪学学院。该论文网络首发于2026年5月14日，发表于《中国地质大学学报(社会科学版)》（journal of china university of geosciences(social sciences edition)）。

本文的主题聚焦于在《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）颁布并形成法典与单行法并存的“双法源”格局背景下，如何从法学视角系统厘清“生态用水”及相关概念，并探讨其保障制度的完善路径，特别是如何实现《生态环境法典》与《水法》等水资源专门立法的有效衔接。

论文的主要观点与论述

一、 生态用水保障的立法演进、法典表达与“双法源”格局下的新挑战

论文首先梳理了我国生态用水保障理念与制度的立法演进过程。从早期立法（如1979年《环境保护法》）仅关注工农业和生活用水，到2002年修订的《水法》首次将“生态环境用水”纳入水资源开发利用原则，再到《长江保护法》《黄河保护法》等专门立法确立生态流量保障制度，显示出生态用水保障从理念萌芽到具体制度构建的发展脉络。2026年《生态环境法典》的通过标志着环境法治进入法典化时代。法典采用“适度法典化”模式，将《水法》等自然资源立法中的生态保护性规范“择其要旨要则”纳入，从而形成了法典与《水法》等单行法并存的“双法源”格局。

《生态环境法典》对生态用水保障规范进行了体系化整合与创新：1）整合了分散立法中的原则性规定（如保障合理流量水位、用水优先顺序）；2）扩大了成熟制度（如生态流量管控）的适用范围至全国重要河湖；3）进行了重要制度创新，明确强调了“基本生态用水”的优先保障地位，并引入了“生态修复用水”这一新概念。然而，法典主要构建了原则性框架，也存在内部概念界定不清、规范分散、与现有水资源管理制度衔接不明等问题。更重要的是，在“双法源”格局下，法典确立的原则和目标需要《水法》等专门立法进行具体化和落实。恰逢《水法》修订提上议程，这为协调法典与专门立法、完善生态用水保障制度提供了关键契机。

二、 作为法律概念的“生态用水”：科学内涵与规范意旨的融合

论文的核心论点之一是对“生态用水”及相关概念进行法学上的厘清。作者指出，“生态用水”是一个起源于自然科学（水文学、生态学）后被赋予法律意义的概念。其科学内涵指在特定时空范围内，为维持生态系统一定稳定状态所利用的水量，包括地表水、地下水和土壤水，并可区分为河道内生态用水（如维系河流功能的生态流量）和河道外生态用水（如人工生态补水）。

作为法律概念，“生态用水”的界定需完成“科学概念的法律化”。这意味着：一方面，它必须与可识别、可度量的客观事实（如生态流量、生态水位等量化指标）相对应，以确保法律适用的确定性和可操作性；另一方面，它必须承载立法者的规范性判断和价值导向，即明确其保障的实质目标。论文将生态用水保障的实质目标分为四个层次：1）底线目标（防止生态破坏，对应“基本生态用水”）；2）修复目标（恢复受损生态，对应“生态修复用水”）；3）维持目标（保持现有生态环境质量）；4）改善目标（达致更优美生态）。《生态环境法典》的条文主要体现了前三个层次的目标。

在此基础上，论文厘清了《生态环境法典》中出现的几个关键概念之间的关系：

• 生态用水：是维系江河湖泊湿地整体生态功能所需水资源总量的核心概念。
• 基本生态用水：属于生态用水的一个子集，指维系生态系统正常运转、防止其功能丧失的底线水量，具有仅次于城乡居民生活用水的优先保障地位。
• 生态流量（ecological flows）：是生态用水（特指河道内部分）的量化管控形式，指为维系水生态系统结构和功能而需保留在河湖内的流量（水量、水位）及其过程。
• 生态修复用水：指当生态系统因水量不足出现退化时，用于恢复其功能而补充的水量，是生态用水在修复场景下的具体体现。
• 生态补水：是保障生态用水（尤其是河道外生态用水和生态修复用水）的一种人工措施或实现方式。

这一概念体系的厘清，为后续制度构建提供了清晰的术语基础和逻辑前提。

三、 生态用水保障的制度逻辑：嵌入而非另起炉灶

论文的另一个核心论点是，生态用水保障并非要建立一套完全独立、全新的制度体系，而是必须嵌入我国现行的、严格的水资源管理制度框架中，才能具备可操作性。这涉及到与现有核心制度的衔接。

作者进一步分析了生态用水保障的内在制度逻辑，指出其需要针对两类不同的生态用水需求设计不同的保障路径：

1. 河道内生态用水（以生态流量为代表）的保障逻辑在于“保留”。其核心是将一部分水资源留存于河道中，禁止取用，实质是国家在水资源的生态保护与开发利用两种公共利益之间进行横向分配。因此，其保障关键在于：在水资源总量配置（取用水总量控制）阶段为其预留空间；在水资源使用监管（取水许可）阶段确保其不被挤占。
2. 河道外生态用水（以生态补水为代表）的保障逻辑在于“使用”中的优先协调。这是一种消耗性用水，在缺水时会与农业、工业等其他用水需求产生竞争。其保障核心在于，在水资源分配阶段将其纳入用水总量计划，并在用水冲突发生时，确保其优先顺序得到落实。

因此，生态用水保障制度的完善，重点在于如何将上述两类需求，有效融入“取用水总量控制”和“取水许可”这两项核心水资源管理制度之中。

四、 面向《水法》修订的规范完善建议

基于以上分析，论文针对正在修订中的《水法》提出了具体的完善建议，旨在实现与《生态环境法典》的有效衔接，构建运行有效的生态用水保障规范体系。

1. 在《水法》中构建统一清晰的概念体系：建议在《水法》附则中增设定义条款，统一使用“生态用水”术语（与法典及其他新法保持一致），并明确界定“生态用水”、“基本生态用水”、“生态流量”、“生态修复用水”等概念的内涵及相互关系。这有助于消除跨学科、跨部门的理解歧义，为法律适用提供明确前提。

2. 实现生态用水保障与取用水总量控制制度的衔接：论文建议修改《水法》中关于取用水总量控制的条款（如第47条），明确要求总量控制指标的制定必须充分考虑生态用水需求。具体而言：

   • 对于河道内生态用水（生态流量），应将其作为必须保留的水量，在测算可供分配的水资源总量之前予以扣除，从而将“环境质量目标”（生态流量）内化为“总行为控制”（用水总量）的约束条件。
   • 对于河道外生态用水（如生态补水），应将其作为一项重要的消耗性用水类别，正式纳入年度用水总量分配计划，给予其明确的“配额”。

3. 实现生态用水保障与取水许可制度的衔接：取水许可是直接规制用水户行为的关键制度。论文建议在《水法》及配套法规（如《取水许可和水资源费征收管理条例》）的修订中：

   • 在取水许可的审批环节，将是否符合流域或区域的生态流量管控指标作为重要的许可条件之一，确保新设取水权不会危及生态流量底线。
   • 在取水许可的监督管理环节，建立与生态流量监测的联动机制。当生态流量不达标时，授权水行政主管部门依法对相关取水户的取水行为进行限制，以保障公共利益。
   • 通过许可证条款明确生态用水的优先地位，特别是在干旱等应急情况下，为限制其他取水、保障基本生态用水和生态修复用水提供明确的法定依据。

论文的意义与价值

本论文具有重要的理论价值与实践指导意义。

在理论层面，论文系统性地完成了对“生态用水”这一交叉学科概念的法律阐释，清晰区分了其科学内涵与法律意涵，并构建了“生态用水-基本生态用水/生态流量/生态修复用水”的概念层次体系。这为生态环境法学，特别是水资源保护法学研究提供了重要的概念工具和分析框架。同时，论文深入剖析了在“适度法典化”形成的“双法源”格局下，基础性法典与专门性单行法之间的规范协同逻辑，为理解与处理《生态环境法典》与《水法》等法律的关系提供了范例。

在实践层面，论文直面当前生态用水保障面临的“概念模糊”和“制度悬空”两大现实问题。提出的概念定义方案有助于统一立法、执法和学术讨论中的术语使用。更重要的是，论文没有停留在原则呼吁，而是深入现行水资源管理制度的内核，提出了将生态用水保障“嵌入”取用水总量控制和取水许可制度的具体、可操作的立法修订建议。这些建议紧扣《水法》修订的现实契机，旨在打通从法典原则到具体执法规则的“最后一公里”，对于增强生态用水保障制度的可操作性、真正实现水资源开发利用中的生态优先原则，具有直接的参考价值和推动作用。

综上所述，本文是一篇立足前沿立法动态（生态环境法典化）、问题意识鲜明（概念厘清与制度衔接）、论证逻辑严密（从概念到逻辑再到规范建议）、对策建议具体的优秀学术论文，对推动我国水资源管理法律的生态化完善具有积极意义。